II OSK 1267/10

Dnia 7 lipca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M" D. w K. z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 742/09 o odrzuceniu skargi grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M" D. w K. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 30 stycznia 2002 roku Nr XLII/302/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "M." D. w K. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 31 stycznia 2002 r. Nr XLII/302/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił Stowarzyszeniu kwotę 300 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "M" D. w K., w imieniu którego występuje profesjonalny pełnomocnik – adwokat, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisana wyżej uchwałę. Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2009 r. Sąd I instancji wezwał pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez złożenie: imiennej listy osób tworzących grupę mieszkańców gminy, w imieniu której działa Stowarzyszenie, pisemnej zgody tych osób na ich reprezentację przed sądem, dokumentu (wyciągu z KRS), z którego wynikałoby upoważnienie Prezesa Zarządu S. K. do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia bądź przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego zgodnie z zasadami reprezentacji ujawnionymi w rejestrze, pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie przesłało pełnomocnictwo podpisane przed dwóch członków zarządu, listę osób reprezentowanych przez Stowarzyszenie "M" w sprawie sygn. akt II SA/Gd 742/09 oraz pisemne zgody wymienionych w liście osób, upoważniających Stowarzyszenie do występowania przed organami samorządowymi oraz sądami administracyjnymi w sprawie zaskarżenia uchwały Rady Miasta Władysławowo Nr XXXIII/333/2009 z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Władysławowo oznaczonego symbolem K-1. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę rady gminy, imiennie oznaczeni mieszkańcy gminy tworzący "grupę mieszkańców", o której mowa w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, muszą udzielić pisemnego upoważnienia podmiotowi ich reprezentującemu, a upoważnienie to winno być dołączone do skargi. Brak upoważnienia, w ocenie Sądu I instancji, należy ocenić jako brak formalny skargi uniemożliwiający nadanie sprawie dalszego biegu. Termin siedmiodniowy dla usunięcia braków formalnych skargi upłynął w dniu 24 grudnia 2009 r. W zakreślonym terminie usunięty został jedynie brak w postaci przedłożenia imiennej listy mieszkańców gminy, natomiast dołączone upoważnienia nie obejmują zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji zauważył ponadto, że upoważnienia złożone w dniu 24 marca 2010 r., a więc po terminie do usunięcia braków formalnych skargi, udzielone Stowarzyszeniu przez mieszkańców i dotyczące zaskarżonej uchwały, nie obejmują grupy wskazanej w imiennej liście złożonej w dniu 24 grudnia 2009 r. (upoważnienia złożyło 12 osób z listy obejmującej 50 nazwisk). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło skarżące Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania – to jest art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi, mimo, że brak jest dowodu doręczenia wezwania do uzupełnienia braków skargi. Zarzucono także naruszenie art. 48 § 1 cytowanej ustawy poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zastosowanie w jego miejsce przepisu art. 49 § 1 w związku z art. 46 § 3 ustawy. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto naruszenie art. 101 ust. 2 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 46 § 2 i art. 57 § 1 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy dotyczące określenia strony jako wymogu formalnego skargi odnoszą się do osób, które udzieliły upoważnienia na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, a nie do podmiotu reprezentującego grupę osób. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wyjaśniło, że do Sądu I instancji złożone zostały dwie skargi złożone przez Stowarzyszenie. Pełnomocnik wykonując zarządzenie sądu wydane w sprawie II SA/Gd 743/09 wysłał listę osób skarżących oraz ich upoważnienia, lecz pismo zostało omyłkowo opatrzone sygnaturą II SA/Gd 742/09, natomiast z jego treści jednoznacznie wynikało, że dotyczy zaskarżenia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a więc sprawy II SA/Gd 743/09). W aktach niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru wezwania do usunięcia naruszenia braków, jednak brak na nim podpisu osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. W ocenie skargi kasacyjnej, zarówno brak listy osób udzielających upoważnienia do ich reprezentowania ani też brak upoważnień imiennych, nie stanowią braku formalnego skargi, bowiem upoważnienia te nie są pełnomocnictwem w rozumieniu art. 46 § 3 p.p.s.a. Sąd może domagać się przedłożenia upoważnień jedynie w trybie art. 48 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargą kasacyjną Miasto Władysławowo wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 77 § 1 p.p.s.a., odbierający pismo potwierdza odbiór i jego datę własnoręcznym podpisem. Jeżeli tego nie może lub nie chce uczynić, doręczający sam oznacza datę doręczenia oraz przyczyny braku podpisu. Doręczający stwierdza na potwierdzeniu odbioru sposób doręczenia, a na doręczonym piśmie zaznacza dzień doręczenia i opatruje to stwierdzenie swoim podpisem (art. 77 § 2 p.p.s.a.). Powyższych warunków wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi skierowane do pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia nie spełnia. Znajdujące się w aktach sprawy (k. 17 akt Sądu I instancji) zwrotne potwierdzenie odbioru doręczenia wezwania opatrzone jest jedynie pieczątką sekretariatu kancelarii, natomiast doręczyciel zaznaczył, że przesyłkę doręczono adresatowi. Brak jest zatem własnoręcznego podpisu osoby odbierającej korespondencję, a ponadto błędnie wskazano osobisty odbiór przez adresata, zamiast odbioru przez pracownika upoważnionego do odbioru korespondencji w kancelarii pełnomocnika Stowarzyszenia. Takie doręczenie należy uznać za nieskuteczne, a w konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie był uprawniony do odrzucenia skargi. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nadesłanie przez Stowarzyszenie listy osób reprezentowanych przez stronę wraz z imiennymi upoważnieniami do ich reprezentacji, mogło stanowić uzupełnienie braków w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 743/09, która toczy się równolegle i w której skierowano do strony analogiczne wezwanie. Wprawie strona mylnie wskazała sygnaturę niniejszej sprawy, jednakże już pobieżna analiza złożonych dokumentów prowadzi do wniosku, że dotyczą one skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie złożonej w niniejszej sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wynika to chociażby z jednoznacznego określenia daty i numeru uchwały w treści upoważnień. Nawet jeżeli uznać, że Sąd I instancji powinien kierować się oznaczeniem pisma, a nie jego treścią, to wobec tak oczywistych sprzeczności i uwzględniając, że obie sprawy ze skarg Stowarzyszenia toczą się równolegle, Sąd I instancji powinien był wezwać stronę do jednoznacznego wypowiedzenia się, której ze spraw dotyczy złożone pismo oraz jego załączniki. Na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 101 ust. 2a w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, odmienne od zawartego w treści art. 35 § 1 p.p.s.a., zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej). Nie oznacza to jednak, że pisemne upoważnienie do występowania w imieniu konkretnego mieszkańca gminy jest dokumentem, o którym mowa w przepisie art. 48 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do reprezentowania mieszkańców gminy przez inny podmiot, ale warunkiem skuteczności tej reprezentacji jest udzielenie pisemnej zgody. Jest to zatem warunek formalny, od którego spełnienia ustawa uzależnia nadanie sprawie biegu, a w konsekwencji, w przypadku jego nieuzupełnienia, zastosowanie znajdzie przepis art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi. Niezależnie zatem od charakteru upoważnienia, a którym mowa w przepisie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, a także od skutków jakie wywołuje ono w zakresie określenia stron postępowania sądowoadministracyjnego, strona skarżąca była zobowiązana złożyć pisemne upoważnienia mieszkańców gminy, których reprezentuje w postępowaniu sądowym, a brak takich dokumentów stanowi brak formalny skargi. Jednakże w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie był uprawniony do odrzucenia skargi, co jest skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych w skargi, skoro nie doszło do skutecznego doręczenia stronie wezwania do ich uzupełnienia. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu