II OSK 1274/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu dnia 20 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 213/10 o odrzuceniu skargi E.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie ustalania zasad hodowli zwierząt gospodarskich, futerkowych i ptactwa na obszarze miasta Koszalina postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę E.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż skarga strony złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", wskazując, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia 29.01.2003 r. (skierowane do Prezydenta Miasta Koszalina), z dnia 21.07.2004 r. (skierowane do Radnego Rady Miejskiej W.H.), pismo skierowane do Rady Osiedla "R." oraz pismo Rady Osiedla z dnia 30.03.2000 r. kierowane do Zarządu Miasta Rady Miejskiej. W ocenie Sądu żadne ze wskazanych przez skarżącą pism nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miasta Koszalina, a zatem nie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g. Dlatego też Sąd odrzucił skargę E.J. na postawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.J., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji przyjęcia, że pisma skarżącej z dnia 7.12.2009 r. i 12.01.2010 r. nie spełniają wymogów wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż wbrew stanowisku Sądu w sprawie zostało wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską w Koszalinie, bowiem pismem z dnia 21.07.2008 r. mieszkańcy ul. Leśnej i Sanatoryjnej, w tym także skarżąca, skierowali do tego organu wniosek o rozszerzenie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi Prezydent Miasta Koszalina oświadczył wnioskodawcom, iż Urząd Miejski przystąpi do nowelizacji wskazanej uchwały, jednakże działań w tym kierunku nie podjęto. Dlatego też skarżąca wystąpiła z kolejnym pismem, skierowanym do Prezydenta Miasta oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej, z wnioskiem o udzielenie informacji, na jakim etapie znajdują się prace nad nowelizacją uchwały. Zdaniem skarżącej z odpowiedzi, jakiej udzielił Prezydent, wynikało, iż nie skieruje on do Rady projektu zmiany uchwały z 1993 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej pismo z dnia 7.12.2009 r. wprawdzie istotnie zostało nazwane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jednakże z jego treści niewątpliwie wynikała intencja skarżącej co do wyrażenia niezadowolenia z uchwały Rady Miasta. Nawet jeśli organ powziął wątpliwości co do sensu podania strony i jej intencji, to winien był wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił też, że w razie gdy możliwa jest dwojaka interpretacja pisma strony, to organ nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści, a wyjaśnienie tej treści winno nastąpić po wezwaniu strony do wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż Sąd odwoławczy, na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd I instancji i tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiły w tej sprawie. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozważając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Sąd stwierdził, iż za nieuzasadnione uznać trzeba twierdzenie o naruszeniu i niewłaściwej wykładni art. 101 u.s.g. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zaskarżenia do Sądu Administracyjnego uchwał podjętych przez organy gminy. Art. 101 ust. 1 tej ustawy określa, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z powołanym przepisem, zaskarżyć uchwałę organów gminy można dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie, zgodnie z ustalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, ma charakter surogatu środka zaskarżenia wnoszonego na akty organów administracji i jest niezbędnym elementem uznania dopuszczalności skargi kierowanej do sądu. Wezwanie takie musi więc spełniać przynajmniej minimum wymogów stawianych pismu, będącemu środkiem odwoławczym składanym w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie słusznie uznał, iż żadne z pism kierowanych przez skarżącą do organów administracji, nie mogło być uznane za takie wezwanie. Pismo z dnia 7.12.2009 r., na które wskazuje skarga kasacyjna, skierowane zostało do Prezydenta Miasta Koszalina, a także imiennie do Przewodniczącego Rady Miejskiej, zaś z jego treści nie można w żaden sposób odczytać intencji żądania zmiany uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 9.12.1993 r. W piśmie tym skarżąca odniosła się bowiem jedynie do wcześniejszego wniosku mieszkańców Koszalina, skierowanego do Prezydenta w miesiącu sierpniu 2008 r., wskazała też na fakt nieujęcia problematyki uregulowana zasad hodowli ptactwa na terenie miasta Koszalin w uchwale z dnia 16.02.2006 r. nr XXXII/522/2006. Brak zatem było podstaw do przyjęcia, że w takiej sytuacji organ zobligowany był do wezwania skarżącej do sprecyzowania treści jej pisma, a także do uznania go za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do uchwały z dnia 9.12.1993 r. Z kolei pismo z dnia 12.01.2010 r., które także wskazane było przez autora skargi kasacyjnej, stanowiło skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co wyklucza jakąkolwiek możliwość uznania go za wezwanie Rady Miejskiej w Koszalinie do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę E.J., z uwagi na niewyczerpanie przez nią wszystkich przysługujących jej w toku postępowania środków zaskarżenia, a postanowienie wydane w tym przedmiocie wydane zostało zgodnie z prawem, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.