II OSK 2209/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 88/10 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Po 88/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi S. P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie (wyroku błędnie wpisano decyzję zamiast postanowienie). Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 30.09.2008r. S. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania o wymeldowania z pobytu stałego swego syna R. P., z mieszkania położonego w Poznaniu, os. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania, powołując jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. argumentując, iż w dniu 3.12.2008r. R. P. dostarczył kserokopię złożonego w dniu 27.10.2008r. w Sądzie Rejonowym dla Poznania – Nowe Miasto i Wilda pozwu przeciwko S. P. o naruszenie posiadania, zawierającego żądanie umożliwienia mu korzystania z przedmiotowego mieszkania. Organ pierwszej instancji uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania lokalu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o wymeldowanie, ponieważ w sprawie niniejszej spór dotyczy przesłanki opuszczenia lokalu przez R. P.. W ocenie organu prawomocne orzeczenie oddalające powództwo R. P. będzie oznaczało, iż wymeldowanie stanie się zasadne. Jeżeli natomiast ww. zostanie przywrócone posiadanie tego lokalu, będzie mógł do niego powrócić i jeżeli to uczyni, nie będzie podstaw do jego wymeldowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. P. podniósł, iż sprawy administracyjne w przedmiocie ewidencji ludności mają na celu wyłącznie potwierdzenie faktycznego miejsca pobytu czy to czasowego lub stałego. Organy administracyjne nie są uprawnione do badania tytułów prawnych do zamieszkania w określonym miejscu. Warunkiem wymeldowania oznaczonej osoby w drodze decyzji administracyjnej jest opuszczenie lokalu bez dopełnienia formalnego wymeldowania. Rezygnacja z przebywania w lokalu i opuszczenie miejsca stałego pobytu jest niezbędną przesłanką do wymeldowania określoną w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewoda Wielkopolski utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, iż wyrok wydany w przedmiocie ochrony posiadania jest prejudykatem w sprawie o wymeldowania z pobytu stałego. W przypadku sporu co do charakteru niezamieszkiwania w lokalu pod oznaczonym adresem postępowanie o ochronę posiadania stanowi istotny element oceny tego zdarzenia. W związku z tym zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oraz w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 15.07.2010r. S. P. podniósł, że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym z powództwa R. P. o przywrócenie naruszonego posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie, ponieważ w takim postępowaniu administracyjnym właściwy organ samodzielnie ustala przesłanki do wymeldowania, tj. czy dana osoba dobrowolnie opuściła lokal bez zamiaru powrotu do niego. Pełnomocnik R. P. na rozprawie w dniu 28.07.2010r. wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art.145 § 1pkt.1 lit.a ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zaskarżone postanowienie ( w wyroku błędnie wskazano decyzję) zwrócił uwagę na podstawowy cel ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jakim jest zgodnie z art. 9 ust. 2b wyłącznie ewidencja i potwierdzanie faktu pobytu osoby w danym lokalu. Ustawodawca całkowicie uniezależnił zameldowanie od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, a organy orzekające w tej sprawie winny ustalić jedynie czy dana osoba zamieszkuje pod wskazanym adresem i czy pobyt ten ma charakter stały. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż opuszczenie miejsca pobytu stałego jako niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ww. ustawy, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie, w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy, okoliczności faktycznych, tj. w niniejszej sprawie tego czy R. P. trwale i dobrowolnie opuścił lokal, w którym był zameldowany na pobyt stały. Przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie na organach administracji spoczywał obowiązek samodzielnego ustalenia powyższych przesłanek w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie zaś oczekiwanie na wydanie wyroku w sprawie o naruszenie posiadania wytoczonej z powództwa R. P.. W przedmiotowej sprawie powództwo posesoryjne nie stanowi prejudykatu dla wydania rozstrzygnięcia w kwestii wymeldowania R. P. z zajmowanego lokalu. Stanowisko to zostało w pełni poparte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2000r., sygn. V SA 1701/99, z dnia 8 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1559/07). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania w sądzie powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn. V SA 3078/00, z dnia 26 października 2006r., sygn. II OSK 1244/05). Dla oceny przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu istotny jest czas, w jakim powództwo posesoryjne zostało wytoczone. Jeżeli dana osoba, pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli, przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W przypadku ewentualnego orzeczenia o faktycznym sposobie korzystania ze wspólnego lokalu, osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji, przysługuje roszczenie o ponowne zameldowanie w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu co do przywrócenia posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu i w konsekwencji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania R. P.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakwalifikowanie przez ustawodawcę sprawy o ochronę posiadania do kategorii spraw cywilnych, przesądza o konieczności uznania rozstrzygnięcia sądu cywilnego w tej mierze za prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie administracyjnej o wymeldowanie z lokalu, ze względu na brak kompetencji organu administracji do wiążącego ustalenia zasadności roszczenia o przywrócenie posiadania. Przyjęcie odmiennego zapatrywania grozi osłabieniem autorytetu organów władzy publicznej poprzez możliwą różną ocenę tych samych stanów faktycznych przez organy administracji i sąd cywilny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się nieprzerwane. W przypadku więc ewentualnego wymeldowania danej osoby w postępowaniu administracyjnym, a następnie uwzględnienia jej powództwa o przywrócenie posiadania, dojdzie do sytuacji, w której wnioskowany do wymeldowania przez pewien czas nie będzie mógł wskazać miejsca zameldowania, pomimo tego, że zgodnie z prawem cywilnym nieprzerwanie posiadał lokal, w którym miał zamiar przebywać na stałe. Na poparcie poglądu, że zagadnieniem wstępnym w sprawie o wymeldowanie jest rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym o naruszenie posiadania, autor skargi kasacyjnej powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 listopada 2001r., sygn. V SA 794/01, z dnia 7 czerwca 1991r., sygn. SA/Wr 302/91, z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. V SA 2307/01). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy rozpoznanie niniejszej sprawy jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu osobie w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z tego lokalu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Należy zgodzić się z poglądami literatury prawa administracyjnego, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (A. Wróbel {w:} M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 573). W wyroku z dnia 21 listopada 2008r. sygn.akt II OSK 1426/07 Naczelny Sąd Administracyjny, którego argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia charakteru przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, opuszczenie to musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Obowiązkiem organów administracji w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy okoliczności faktycznych sprawy, tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Przesłankami wymeldowania mogą zatem tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialno prawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja służy bowiem, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Orzeczenie sądu cywilnego wydane w sprawie posesoryjnej będzie natomiast miało znaczenie w sprawie o wymeldowanie, jeśli zostanie wydane przed jej rozstrzygnięciem, organ zobowiązany będzie wziąć je pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Gdyby jednak sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, żądanie udzielenia ochrony posesoryjnej może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez osobę żądającą takiej ochrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez dana osobę (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2006r., sygn. II OSK 1244/05). W przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana, istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona nadal tam na stałe zamieszkiwać. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ meldunkowy nie bada kwestii posiadania lokalu, lecz ustala, czy doszło do jego trwałego i dobrowolnego opuszczenia. Fakt wytoczenia przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma zatem istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, jednak nie w takim sensie, w jakim rozumie to skarżący, tj. nie jako prejudykat w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie powoda z tego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela w tym zakresie poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądowych przywołanych w skardze kasacyjnej. W świetle powyższego na nietrafne należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt, iż R. P. wystąpił do sądu cywilnego z powództwem o przywrócenie posiadania lokalu mieszkalnego, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o jego wymeldowanie z tego lokalu. Okoliczność wystąpienia z takim powództwem powinna być natomiast przedmiotem oceny organów meldunkowych pod kątem spełnienia przez niego przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Konieczne jednak będzie, po zwrocie akt, sprostowanie przez Sąd pierwszej instancji w trybie art. 156 § 1 i 2 p.p.s.a oczywistej omyłki w wyroku, ponieważ w jego sentencji w pkt.I błędnie orzeczono o uchyleniu decyzji zamiast postanowienia,