VII SA/Wa 201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2009r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu wniosku K. K. o uchylenie - na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie nakazu rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w [...] - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] utrzymującej co do istoty decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], nakazującą K. K. wykonanie rozbiórki budynku inwestorsko - gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy cyt. "decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r., znak [...]". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał co do istoty decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], nakazującą K. K. wykonanie rozbiórki budynku inwestorsko - gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1276/04 - oddalił skargę na ww. decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że byt prawny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Wniosek strony o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. należało rozpoznać zatem jako wniosek wobec decyzji ostatecznej. Organ stwierdził, że zmiana decyzji w trybie art. art. 155 k.p.a. wymaga spełnienia wszystkich przesłanek tego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest zaś pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawna strony należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie, którego strona nabyła prawo merytoryczne w sprawie. Zdaniem organu II instancji przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes stron lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2008 r., sygn. II OSK 352/06, LEX 339409). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., złożył K. K. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji .[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 155 § 1 k.p.a., oraz naruszenie "przepisów procedury stanowiących zasadę praworządności ( art. 6 i 7 k.p.a.)". Wskazał, że powołane w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądowe nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a ich moc wiążąca ogranicza się do sprawy w jakiej zostały wydane. Ponadto ustawodawca nie traktuje już samowoli budowlanej w sposób bezwzględny i rygorystyczny, które uzasadniałby zakaz stosowania w takich sprawach trybu opisanego w przepisie art. 155 k.p.a. Skarżący podkreślił również, że organy obu instancji, powinny wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności, wyrażoną w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. która nakazuje chronić, - co więcej - przyznaje pierwszeństwo takim wartościom, jak życie, zdrowie i moralność publiczna. Skarżacy, chciał stworzyć zwierzętom oddanym pod jego opiekę (stadu koni) warunki umożliwiające przetrwanie nadchodzącej zimy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła w skardze strona. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., zapadła z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 k.p.a. Przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków, dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi przybrać postać jednej z decyzji w nim wskazanych. Decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. rozstrzygnięta zostaje sprawa administracyjna, ale zawsze rozstrzygana jest ona poprzez stosowne orzeczenie o decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze z reguły taką postać w sytuacji, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W przedmiotowej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r., zatem decyzję drugoinstancyjną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stanowiącą przedmiot wniosku o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. W niniejszej sprawie proste zestawienie, treści rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. oraz uzasadnienia tej decyzji wskazuje na to, że elementy decyzji pozostają ze sobą w sprzeczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli treść uzasadnienia decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, LEX nr 156938). Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym Treść rozstrzygnięcia stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych – rozpoznając odwołanie i prezentując uzasadnienie odnoszące się do decyzji organu pierwszej instancji, nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie tej decyzji. Organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji , która nie był przedmiotem odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd odstąpił od merytorycznej oceny wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.