I OSK 1843/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/09 w sprawie ze skargi Warszawskiego Klubu Sportowego "G." w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Warszawskiego Klubu Sportowego "G." w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Warszawskiego Klubu Sportowego "G. " w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) października 2009 r. nr (...) oraz decyzję tego organu z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) , powołując art. 45, 46 ust. 3, art. 48 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wniosku Komendanta Głównego Policji, orzekł m.in. o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Warszawie przy ul. (...), opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...), opisanej w księdze wieczystej nr (...) oraz o przekazaniu tej nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Głównej Policji. Pismem z 3 lipca 2009 r. Warszawski Klub Sportowy "G. " wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra MSWiA z (...) listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca zarzucił tej decyzji rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) września 2009 r. nr (...) na podstawie art. 104 i 157 w związku z art. 28 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) listopada 2007 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Artykuł 28 K.p.a. definiuje stronę postępowania. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warszawski Klub Sportowy "G. " nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu wszczętym z wniosków Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanta Głównego Policji. Przedstawione umowy użyczenia z 1 września 1992 r. i dzierżawy z 15 września 1992 r. wskazują, że Klub korzystał z obiektu na zasadach umownych i ponieważ nie jest państwową ani samorządową osobą prawną nie mógł i nie może ubiegać się o uzyskanie takiej formy władania nieruchomością jaką jest trwały zarząd. Decyzje z 31 maja 1971 r. i 16 stycznia 1973 r. oraz z 24 czerwca 1978 r. jednoznacznie świadczą, że przedmiotowa nieruchomość była w użytkowaniu, zarządzie, a następnie w trwałym zarządzie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem na cele kondycyjne, tj. urządzenia sportowe oraz stadion głównie dla pracowników i funkcjonariuszy resortu. Klub korzystał z obiektu spełniając jedynie funkcje administratora i wykonując czynności techniczne względem nieruchomości. Fakt podpisywania przez Klub umów na podnajem lub podzierżawianie obiektów w celach dochodowych nie może przesądzić o istnieniu interesu prawnego ani o potwierdzeniu prawa do nieruchomości, a tym samym uzyskania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z (...) listopada 2007 r. W dniu 30 września 2009 r. Warszawski Klub Sportowy "G. " złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z (...) września 2009 r. Minister stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów i orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do weryfikacji stanowiska w sprawie odmowy uznania Klubu za stronę, co mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji z (...) września 2009 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister przedstawił treść załączników przesłanych przez Klub przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Warszawski Klub Sportowy "G. " wniósł uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z (...) października 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. oraz naruszenie art. 10 K.p.a. i art. 45 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Klub przestawił zarzuty odnoszące się do wad decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) listopada 2007 r. m.in. taki, że nie orzeka ona o ustanowieniu zarządu na rzecz nowego zarządcy, lecz o przekazaniu zarządu. Taka konstrukcja prawna nie istnieje. Decyzja jako orzekająca o nieznanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucji jest nie tylko nieważna, ale również niewykonalna. Skutek przewidziany w art. 46 ust, 3 uwzględnia jedynie specyfikę sytuacji przewidzianej w art. 46 ustawy o gospodarce gruntami. Artykuł 46 ust. 3 znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dochodzi do wygaśnięcia trwałego zarządu bez jednoczesnego ustanowienia nowego zarządcy co do tej samej nieruchomości. W skardze Klub odniósł się też do skutków istnienia w obrocie prawnym decyzji z (...) listopada 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął w tej decyzji, że skutkiem przekazania trwałego zarządu w trybie art. 48 ustawy jest wypowiedzenie z mocy prawa umów najmu, dzierżawy lub użyczenia dotyczących nieruchomości w stosunku do których przekazywany jest zarząd. W wyniku wydania tej decyzji powstało błędne przekonanie, że umowa użyczenia oraz dzierżawy zawarte przez Klub z Komendą Stołeczną Policji zostały wypowiedziane z mocy prawa. Przedstawiając swoje stanowisko co do posiadania interesu prawnego skarżący podkreślił, że z uzasadnienia decyzji Ministra Skarbu Państwa z (...) września 2009 r. wynika, iż organ ten uważa, iż status strony w tym postępowaniu zależy od tego, czy skarżący - w świetle obowiązującego prawa - mógłby skutecznie ubiegać się o przekazanie trwałego zarządu. Zdaniem Ministra skoro skarżący nie może być trwałym zarządcą w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, to nie przysługuje mu przymiot strony, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) listopada 2007 r. Minister nie zauważa różnicy między prawem do skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 157 § 2 K.p.a., a prawem do ubiegania o przekazanie nieruchomości w trwały zarząd. Skarżący nie wskazywał na swoje prawo do występowania w roli zarządcy. Klub wskazywał, że ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji z 2007 r., gdyż jej skutki zagrażają jego bytowi. Zdaniem skarżącego Klubu Minister w decyzji z (...) października 2009 r. w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, lecz powtórzył stanowisko przedstawione w decyzji z (...) września 2009 r. Nieodniesienie się do argumentów skarżącego dotyczących statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym świadczy o tym, że Minister nie dostrzega różnicy pomiędzy przymiotem strony w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przymiotem strony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) listopada 2007 r. Minister naruszył art. 157 § 2 w związku z art. 28 K.p.a. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 1819/07 zawierający tezę, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając Warszawskiemu Klubowi Sportowemu "G. " przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) listopada 2007 r. pominął treść art. 46 ust. 3 U.g.n., chociaż powołał go jako jedną z podstaw prawnych tej decyzji. Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Nie jest kwestią sporną, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy użyczenia z 1 września 1992 r. i dzierżawy z 15 września 1992 r. była wykorzystywana przez skarżący Klub. Tak więc w sprawie miał zastosowanie powołany wyżej przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego celem jest m.in. ochrona dzierżawcy. Tym samym dzierżawca jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości obciążonej dzierżawą jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu. Artykuł 28 K.p.a. definiuje stronę postępowania. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany ostatnio przepis w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o interesie prawnym skarżącego Klubu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...) listopada 2007 r. Ponadto kwestia, czy skarżący może ubiegać się o ustanowienie na jego rzecz trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego. Prawa strony reguluje tu art. 28 K.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy art. 43-45 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 46 ust.3 U.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość przyznania statusu strony postępowania administracyjnego Stowarzyszeniu Kultury Fizycznej - Warszawskiemu Klubowi Sportowemu "G. ", gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że ponieważ stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - to skarżący Warszawski Klub Sportowy "G. " nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją administracyjną nr (...) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani obowiązku wynikającego z treści przedmiotowej decyzji. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie ma w tej sprawie możliwości osiągnięcia konkretnych korzyści związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Żadne bowiem jego prawa ani obowiązki nie są w tym przypadku rozstrzygane decyzją administracyjną, lecz mogą być one rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej. Mając na uwadze obiektywną teorię strony brak jest możliwości przyznania statusu strony dzierżawcy gruntu w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu w stosunku do tej nieruchomości. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie jest kwestią sporną, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy użyczenia z dnia 1 września 1992 r. i dzierżawy z dnia 15 września 1992 r. była wykorzystywana przez skarżący Klub. Jednakże z art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona, lecz skutek ten następuje z mocy prawa, a dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych. Natomiast pojęcie strony postępowania administracyjnego oparte zostało na pojęciu interesu prawnego. Treścią tego pojęcia jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Skarżący Klub nie ma zatem interesu prawnego w sprawie. Chociaż przepis art.28 K.p.a. nie przesądza generalnie o przymiocie strony konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie, to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało w tej kwestii stanowisko, odzwierciedlone w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83. Teza wskazanego wyroku dotyczy wprawdzie osób fizycznych, jednak jest aktualna w stosunku do każdego podmiotu postępowania administracyjnego dla oceny jego uprawnienia do występowania w danym postępowaniu w charakterze strony. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący Klub nie może być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości obciążonej dzierżawą jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warszawski Klub Sportowy "G. " wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Ministra Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 46 ust.3 U.g.n. poprzez nietrafne przyjęcie, że dzierżawca nieruchomości jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości obciążonej dzierżawą jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wygaśnięciu trwałego zarządu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy dzierżawca ma status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością obciążonej umową dzierżawy. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 U.g.n. wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Przyjęcie stanowiska, zawartego w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie wygaśnięcie trwałego zarządu pociąga za sobą skutek cywilnoprawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy i tym samym dotychczasowy dzierżawca może poszukiwać ochrony prawnej jedynie przed sądem powszechnym oznaczałoby w konsekwencji likwidację jego działalności. Powyższe wynika z faktu, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2007 r. orzekająca o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa (która to nieruchomość została wydzierżawiona skarżącemu klubowi) i o przekazaniu tej nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony Komendzie Głównej Policji do czasu jej weryfikacji w administracyjnym toku instancji korzysta z domniemania prawidłowości. Pozbawienie skarżącego klubu prawa strony w toczącym się postępowaniu wywołuje skutek w postaci braku jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tej decyzji i tym samym wypowiedzeniem umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Sytuacja, w której podmiot nie ma żadnej możliwości weryfikacji wypowiedzenia umowy dzierżawy jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym. Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 października 2003 roku, sygn. akt OPS 6/03 wyraził pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 U.g.n.). W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, wygasa z mocy prawa przysługujące dotychczas najemcy prawo najmu to decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, który z mocy wspomnianego art. 138 ust. 2 U.g.n. pozbawia go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Analogiczna sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, zatem wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.