I SA/Wa 2154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej na pas drogowy autostrady [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Pismem z 16 listopada 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wymienionych nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej pod budowę autostrady [...] od węzła T. do węzła K. Pismem z 23 listopada 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w związku z bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Pismem z 30 czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej nieruchomości. Pismem z 8 lipca 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości odwołanie wniosła A. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o wstrzymanie nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Minister podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Artykuł 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W tej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zezwolenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że 22 stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury podpisał umowę na budowę i eksploatację autostrady [...] od S. do P. Z umowy wynika, że GDKiA Oddział w L. będzie zobowiązana przekazać koncesjonariuszowi nieruchomości przeznaczone pod budowę autostrady [...] więc konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne o wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i rozpoczęcia robót budowlanych. W kwestii interpretacji pojęcia "uzasadnionego przypadku" wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 187/08. Zgodnie z tym wyrokiem nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem". Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec braku porozumienia z A. R. co do warunków nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez brak podstaw do zastosowania w stosunku jej nieruchomości i naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez Wojewodę [...] przez brak wskazania postawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego w tym zakresie. Uzasadniając zarzuty skarżąca podała, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego a Wojewoda pismem z 23 listopada 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na skutek upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Dopiero decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy wojewoda nadaje rygor natychmiastowej wykonalności w uzasadnionych przypadkach. Rygor natychmiastowej wykonalności można nadać tylko w uzasadnionych wypadkach, kierowanych interesem społecznym i gospodarczym. W tym przypadku to nie występuje. W wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. I OSK 821/07 sąd administracyjny orzekł, że samo tylko wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie jest wystarczające do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie temu zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie nie zostały wykazane przesłanki uzasadniające przekazanie nieruchomości. W decyzji z [...] lipca 2009 nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia prawnego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym rozpoczęcie robót budowlanych. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. ma szczególny charakter, co wyraża się nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencja jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających przebieg inwestycji drogowych. Jej celem jest unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych nabycia niezbędnych gruntów i uproszczenie postępowania administracyjnego w takich sprawach. Służyć to ma przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 17 ustawy przewiduje udzielenia przez właściwego wojewodę, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w uzasadnionych przypadkach. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, co wiąże się z pozostawieniem organowi tzw. luzu decyzyjnego. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a decyzja powinna być w tym zakresie prawidłowo uzasadniona. W kwestii interpretacji pojęcia "uzasadniony przypadek" wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 187/08 stwierdzając, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze uzasadnionym przypadkiem. W tej sprawie organ wykazał istnienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości pod budowę autostrady [...]. Sąd rozpoznający tę sprawę ten pogląd podziela i uznaje, że stanowisko organu w zakresie wystąpienia tej przesłanki jest prawidłowe. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy decyzji o zezwoleniu na niezłwoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wobec braku porozumienia z A. R. w sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne wykazało wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy i organy prawidłowo to oceniły. Decyzja z [...] lipca 2009 r. zawiera, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno podstawę prawną jej wydania – art. 104 k.p.a. i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te stanowiły podstawę jej podjęcia. Decyzja zawiera też uzasadnienie odpowiadające warunkom z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).