I OSK 187/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1122/07 w sprawie ze skargi J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1122/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., uzupełnionym aneksem z dnia [...] lutego 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie Grójca gmina Grójec, niezbędnej do zrealizowania inwestycji celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca wraz z przebudową urządzeń infrastruktury oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. J. P. i W. P. zostali powiadomieni, iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położona w obrębie Grójec gmina Grójec, której są współużytkownikami wieczystymi. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie Grójec gmina Grójec, niezbędnej do zrealizowania celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi krajowej Nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca od km 410+260 do km 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję, wskazując, że zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidzianych w art. 17 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Są to: wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionego przypadku, które przesądzają o konieczności niezwłocznego jej zajęcia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. P. i W. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2007 r. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1122/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wskazał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), została zamierzona jako regulacja czasowa, gdyż jej obowiązywanie przewidziane zostało (art. 45) do 31 grudnia 2007 roku. Fakt ten, zdaniem Sądu, wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób, stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Natomiast wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Zdaniem Sądu, ma to służyć przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Sąd wskazał, że z brzmienia art. 17 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wprost wynika, że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie, co do jego zgodności z prawem, w trybie przewidzianym dla tego postępowania. W związku z tym Sąd podkreślił, że wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości – w tym co do jego zasadności oraz wysokości zaproponowanego odszkodowania – nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że w świetle treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2005 r., uzupełnionego aneksem z dnia [...] lutego 2007 r., nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd wskazał także, iż w niniejszym postępowaniu przepisy prawa nie przewidują przyznania odszkodowania w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17 tej ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. P. i W. P., radca prawny B. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Mazowieckiego z zasądzeniem na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie mają znaczenia okoliczności związane z zaniechaniem inwestora i organów administracji w zakresie postępowania wywłaszczeniowego, a w efekcie, iż dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji opóźnienia w przygotowaniu inwestycji wywołanymi zaniechaniami inwestora, a zatem, iż "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych może być wywołany przyczynami subiektywnymi, leżącymi po stronie inwestora, - uznaniu, iż sam fakt objęcia inwestycji drogowej programami rządowymi i jej finansowania ze środków unijnych stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu, która to wykładnia prowadzi do wniosku, że każda inwestycja drogowa, objęta przepisami powołanej ustawy, stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, - uznaniu, że skoro zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować przedłużenie ustalonego w umowach i planach terminu zakończenia inwestycji, to już samo ryzyko tej zwłoki stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, bez analizowania przyczyn tej zwłoki i harmonogramu robót budowlanych. 2) art. 18 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i art. 90 ustawy Prawo budowlane oraz art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez brak zastosowania, prowadzący do przyjęcia, że zawarcie przez inwestora umowy o roboty budowlane przed uzyskaniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na te roboty stanowi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może zastępować decyzji wywłaszczeniowej, to istotne dla oceny dopuszczalności jej wydania jest ustalenie nie tylko faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, ale także stanu tego postępowania, ewentualnych przeszkód w tym postępowaniu, przewidywalnego okresu zakończenia tego postępowania. Zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości ma bowiem umożliwić inwestorowi prowadzenie inwestycji w takiej sytuacji, gdy nie jest możliwe oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto w dniu [...] grudnia 2005 r., a skarżących o wszczęciu tego postępowania powiadomiono, pismem z [...] grudnia 2006 r., a więc dopiero po upływie 11 miesięcy. W tym okresie nie podjęto żadnych działań w postępowaniu wywłaszczeniowym. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu, prowadzącej do przyjęcia, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie mają znaczenia okoliczności związane z zaniechaniem inwestora i organów administracji w zakresie postępowania wywłaszczeniowego, a w efekcie, iż wydanie tego zezwolenia może nastąpić pomimo braku jakichkolwiek działań w postępowaniu wywłaszczeniowym. Autorzy skargi kasacyjnej wskazali ponadto, że powszechnie znaną okolicznością jest brak możliwości prowadzenia robót na wszystkich drogach równocześnie, jak również dostępność środków unijnych dla części inwestycji drogowych jest okolicznością powszechnie znaną. W ocenie skarżących nie wynika z tego, by droga S-7 była realizowana w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, nagłym, np. na skutek zniszczenia powodzią, czy katastrofą budowlaną. Zdaniem skarżących, okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że jest to jedna z wielu, planowo prowadzonych inwestycji drogowych, a zatem nie ma podstaw do uznania, że zachodzi "uzasadniony przypadek". Zdaniem skarżących wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku prowadziłaby do wniosku, że każda inwestycja drogowa, objęta przepisami powołanej ustawy, stanowiłaby "uzasadniony przypadek", a zatem pozbawiałaby przepis art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jakiegokolwiek uzasadnienia. Podniesiono ponadto, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż inwestor przez ponad rok nie podjął żadnych działań w celu pozyskania gruntu, poza złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania, a umowę o roboty budowlane zawarł przed otrzymaniem przez skarżących zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Oznacza to, zdaniem skarżących, że ewentualne opóźnienie w prowadzeniu i zakończeniu robót jest skutkiem bierności inwestora w okresie od [...] grudnia 2005 r. do co najmniej [...] grudnia 2006 r. Skarżący wskazali ponadto, że ustawa Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek zorganizowania procesu budowy. W ramach tej organizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), bowiem brak tego pozwolenia nie tylko prowadzi do nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1), ale stanowi przestępstwo (art. 90 Prawa budowlanego). Skoro umowa została zawarta w dniu [...] października 2006 r., to jest przed uzyskaniem prawa do nieruchomości i przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, to w części przewidującej wykonanie robót na nieruchomości skarżących powinna być, zdaniem skarżących, uznana za nieważną. Taki bowiem skutek wynika z przepisu art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkami koniecznymi wydania zezwolenia jest ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek oraz, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co jest konieczną (aczkolwiek niewystarczającą) przesłanką udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 391/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 290619). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestycja bowiem, o której mowa jest niezbędna do zrealizowania celu publicznego, jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca wraz z przebudową urządzeń infrastruktury. Zgodzić się więc należy z Sądem pierwszej instancji, że nie tylko planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich oznaczają "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg jest zawsze "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu tego przepisu. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wskazane wyżej argumenty wyczerpują przesłankę zaistnienia w rozpoznawanej sprawie uzasadnionego przypadku i uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z tym należy dojść do wniosku, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa cywilnego i budowlanego, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów, zatem nie mogło dojść do ich naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.