II SA/Wr 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek ( spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "J. L. sp z o.o." s. k na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., odmówiono ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. L. sp. z o.o. dla inwestycji obejmującej: budowę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości 20 m, zlokalizowanego we W. przy ul. N. O.G., część działki nr [...], AM-[...], obręb M. M. ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z wynikami analizy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji wystąpiła J. L. sp. z o.o. Ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego przeprowadzona przez organ lokalizacyjny wykazała zaś, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym uznano, iż wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i po uzupełnieniu w dniu [...] r., zawierał wszystkie niezbędne elementy. W ramach analizy, o której stanowi przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją, a na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX, przeprowadzono specyfikację przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia [...]r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalony dnia [...]r. uchwałą [...] (Dz.Urz. Województwa W. Nr[...], poz.[...]). Obecnie teren ten nie jest zaś objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. W oparciu o egzemplarz archiwalny wymienionego wyżej planu miejscowego ustalono, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż nie są wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego i powiadomiono wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach. Ponadto stwierdzono, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Jak dalej podniesiono - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem wówczas gdy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) - wyznaczył wokół działki nr [...], w części objętej wnioskiem inwestora, obszar analizowany. Ustalono zatem, że szerokość frontu działki wynosi 12 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosiłaby tylko 36m w każdą stronę, a więc mniej niż wymagane przepisem 50 m. Nadto wskazano, iż w myśl § 3. 2 powyższego rozporządzenia granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie zaś z § 1 pkt 5 tegoż rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyjaśniono także, że przedmiotowa działka posiada jedyny dostęp (dojście) od strony ul. S. poprzez jej wąską część o szerokości 12m. Północną i zachodnią granicę działki stanowią natomiast tereny kolejowe, a od wschodu granicę wyznacza działka drogowa (nr[...]) będąca w terenie częścią estakady. Rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalone indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Z tego też względu na podstawie oceny całokształtu uwarunkowań przestrzennych w niniejszej sprawie organ I instancji uznał za zasadne poszerzenie tego obszaru i wyznaczenie jego granic w odległości od 300 m do 500 m od granic działki objętej wnioskiem. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że podstawową zasadą ustalania warunków i wymagań ładu przestrzennego dla nowej inwestycji jest zasada kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego, na którym położona jest nieruchomość objęta decyzją lokalizacyjną. Zakres analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia musi być natomiast dostosowany do charakteru inwestycji i dotyczyć parametrów określonych we wniosku inwestora. W niniejszej sprawie zrezygnowano jednak z analizowania parametrów i cech zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ przedmiotem decyzji nie jest zabudowa lecz obiekt budowlany - nośnik reklamowy. Uznano zatem, że o ładzie przestrzennym będzie decydować lokalizacja oraz gabaryty nośnika. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, organ I instancji stwierdził, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie zaś ze wspomnianym już rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, w myśl §7, wysokość nowej zabudowy (nośnika) wyznacza się jako przedłużenie górnej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość ta mierzona jest od poziomu terenu, na którym obiekt jest posadowiony. Wskazano jednakże, że w niniejszym przypadku nie może być odnośnikiem poziom przebiegającej w pobliżu estakady, a nadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] brak jest nośników wielkogabarytowych. Wskazano nadto, że z analizy wynika, iż średnia wysokość górnej krawędzi tablic reklamowych w poszerzonym obszarze analizowanym wynosi 8,1 m, natomiast inwestor wnioskuje o wysokość 20 m n.p.t. Podniesiono zatem, iż zachodzi zasadnicza niezgodność pomiędzy tymi wysokościami. Zauważono nadto, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że skorzystanie z dopuszczonej przepisami możliwości innego wyznaczenia górnej krawędzi nośnika również nie jest możliwe. Istniejące bowiem w obszarze analizowanym nośniki reklamowe (przy ul. S., B., K. oraz na dalszym odcinku ul. N.O.G.) posiadają wysokości od 7 m do 15m. W związku z powyższymi ustaleniami, organ zawiadomił inwestora o wynikach analizy i możliwości dokonania ewentualnej korekty gabarytów nośnika reklamowego, aby doprowadzić do wymaganej kontynuacji parametrów cech i wskaźników zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże inwestor, po otrzymaniu zawiadomienia i zapoznaniu się z wynikami analizy, nie skorzystał z tejże możliwości. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że: - w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 2: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; - w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 3: istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4: teren inwestycji oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolami "N" i "Ba" i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 5: inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu z wyżej przytoczonego pełnego rozpoznania sprawy w zakresie warunków umożliwiających wydanie decyzji jednoznacznie wynika, że w przypadku wnioskowanej inwestycji są spełnione tylko cztery z pięciu badanych warunków zawartych w ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zaś możliwości spełnienia jednego z nich stanowi przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na koniec wskazano, że zgodnie z art. 10 §1 KPA organ zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu dowodowym i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, z którym strony mogły się zapoznać w określonym terminie. Z możliwości tej skorzystała strona postępowania przedstawiając swoje stanowisko w załączonym piśmie, a uwagi w nim zawarte nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "J. L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" - spółka komandytowa, wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie braku przeciwwskazań wobec zamiaru wykonania zabudowy objętej wnioskiem inwestora z dnia [...] r. o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie strony odwołującej się kwestionowana decyzja narusza § 7 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniesiono, iż decyzja jest błędnie uzasadniona czym naruszony został art. 107 § 3 KPA, a nadto uzasadnienie decyzji jest nie tylko niekompletne, ale również sprzeczne. Motywując zasadność podniesionych zarzutów wyjaśniono, że organ I instancji w związku z brakiem zabudowy, do której można byłoby się odwołać w przeprowadzonej analizie odniósł się do innych nośników reklamowych nie znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, lecz umiejscowionych w znacznie większej odległości. W związku zaś z faktem, że nośniki te sięgają do 15 m natomiast nośnik, który ma zostać umiejscowiony ma mieć wysokość 20 m, organ stwierdził, iż umiejscowienie spornego nośnika reklamowego jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej spółki powyższe rozumowanie organu jest sprzeczne z brzmieniem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie, z którym nie ma bezwzględnej konieczności, aby nowo budowane urządzenia reklamowe nie przekraczały wysokością już istniejących urządzeń. Jest to o tyle zrozumiałe, że konieczne jest umożliwienie wybudowania budowli, która byłaby pierwszą na danym obszarze. Wskazano także, iż logicznym jest, że aby można było odnosić się do wysokości "innych urządzeń" musi występować choćby jedno urządzenie, do którego można się odnieść. Powyższe zostało potwierdzone literalnym brzmieniem § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości "nowej zabudowy", po dokonaniu analizy, przy czym analiza ta ma dotyczyć zbadania, jaka jest funkcja oraz cechy zabudowy, a nie ma polegać na "poszukiwaniu podobnych urządzeń". Nadto wskazano, że podstawową funkcją przedmiotowego nośnika reklamowego jest umożliwienie zapoznania się z treściami tam zawartymi, co będzie możliwe wówczas gdy będzie on posiadał gabaryty co najmniej zbliżone do proponowanych. Zdaniem skarżącej całkowicie błędne jest dokonywanie porównań i odniesień do innych urządzeń reklamowych, wobec których organ wyrażając zgodę na ich umieszczenie badał każdorazowo, czy będąc usytuowanymi w miejscach w których się znajdują, spełniają swoją funkcję. Błąd w rozumowaniu polega na tym, iż są to elementy na tyle indywidualne, że nie jest możliwe prowadzenie w tym zakresie analogi. Ponadto uznano, iż koniecznym jest zwrócenie uwagi na sprzeczności, które pojawiły się w treści decyzji. W "Części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym...", w pkt 5 dotyczącym zgodności z przepisami odrębnymi wskazano wprost, iż "żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego". Z kolei podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy, jak wskazano w decyzji, było to, że "inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi". Powyższa rozbieżność obrazuje zaś wadliwość uzasadnienia decyzji Prezydenta W., albowiem użycie przez organ dwóch, przeciwstawnych sobie twierdzeń powoduje, iż skarżący nie wie, co w rzeczywistości było powodem rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...]r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Planowana inwestycja powinna być więc dostosowana do standardów istniejących w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu ustalenia, czy na terenie wskazanym przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, istnieje możliwość realizacji planowanego zamierzenia, organ lokalizacyjny wyznacza - na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Określenie w ten sposób wskaźnika wysokości górnej krawędzi planowanego obiektu służy zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących obiektów zapewniających harmonijny krajobraz. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że z akt niniejszej sprawy wynika, że organ lokalizacyjny wyznaczył obszar analizowany i dokonał wskazanej wyżej analizy w odniesieniu do istniejących na tym terenie nośników reklamowych. Szerokość frontu działki potencjalnego zainwestowania wynosi ok. 12 m. Trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi zatem ok. 36 m. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości od 300 m do 500 m od granic działki objętej wnioskiem. Z dokonanej zaś przez organ pierwszej instancji analizy wynika, iż średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi wyniósł w obszarze analizowanym 8,10. Maksymalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi w obszarze analizowanym wynosi 15,0 (poz. 12 analizy zabudowy i zagospodarowania terenu). Dla planowanej inwestycji przewidywany wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej miał wynosić 20,0. Przekraczałby zatem zarówno średni wskaźnik ustalony w obszarze analizowanym, jak również wykraczałby poza wskaźnik maksymalny. Nadto podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie - jak już wskazano wyżej - najwyższa wysokość nośnika reklamy wyniosła 15 m, a zatem organ lokalizacyjny nie mógł ustalić warunków zabudowy dla nośnika reklamowego o wysokości 20 m, bowiem znacznie przewyższa on maksymalną wysokość występującą na obszarze analizowanym. Podniesiono także, że możliwe byłoby przyjęcie wnioskowanego parametru wysokości górnej krawędzi, jeżeli w analizowanym obszarze znajdowałyby się obiekty, takie jak nośniki reklamowe, o wysokości zbliżonej do proponowanej przez inwestora. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, jak wykazano wyżej, proponowany wskaźnik przekracza znacznie wielkości maksymalne występujące w obszarze analizowanym. Przyjęcie zatem rozwiązania w zakresie parametru nie mieszczącego się w wysokościach występujących w obszarze analizowanym, prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego, będącego jedną z zasad ogólnych zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego uznano, iż w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć wskaźnika wysokości górnej krawędzi zaproponowanego przez wnioskodawczynię, podnosząc przy tym, że wprawdzie gabaryty innych nośników reklamowych w obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, bowiem wynoszą one od 5,5 m do 15,0 m, jednak nie uzasadnia to ustalenia dla nowej zabudowy proponowanego przez wnioskodawczynię wskaźnika wysokości górnej krawędzi, na poziomie aż 20,0 m. Kolegium podkreśliło także, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasadnym zatem było dokonanie analizy przede wszystkim w odniesieniu do istniejących na tym terenie nośników reklamowych. Przywołano również, iż w piśmie z dnia [...]r. strona podniosła, że projektowana reklama stanowi kontynuację funkcji dla drogi, przy której ma zostać wybudowana. Kolegium zauważyło jednak, że porównanie nośnika reklamy do tego typu obiektów, jak droga nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani nawet ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zauważono również, iż pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 9 KPA, poinformował stronę o możliwości zapoznania się z wynikami analizy, w celu rozważenia ewentualnej korekty gabarytów planowanej inwestycji dla doprowadzenia do wymaganej kontynuacji parametrów i cech już istniejącej zabudowy. Strona nie skorzystała jednak z możliwości zmodyfikowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 16 października 2008 r. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 KPA, organ lokalizacyjny zebrał odpowiedni materiał dowodowy i dokonał jego oceny pod kątem spełnienia wymogów określonych w przepisach prawa. Dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wskazanych wyżej warunków, wymienionych wart. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia organu pierwszej instancji zostały zawarte w zaskarżonej decyzji, w której wyjaśniono także dlaczego odmówiono stronie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących ustaleń w zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, Kolegium zauważyło, iż wprawdzie wskazane sprzeczności w decyzji występują, to jednak wobec faktu niespełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miały one wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym uchybienie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła "J. L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" - spółka komandytowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: § 7 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności art. 7, 8 i 9 KPA oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało właściwej analizy obszaru analizowanego, w szczególności nie odniosło się do istniejącej zabudowy w celu przeanalizowania wysokości górnej krawędzi planowanego obiektu. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, dokonywana na użytek kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 282/2008). Podkreślono także, iż w myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na organie administracyjnym ciąży obowiązek dokonania subsumcji kryteriów określonych w tym przepisie do konkretnego stanu faktycznego tj. przeanalizowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania analizowanego terenu. Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzeczniczą powyższa regulacja stanowi przepis, który wymaga wykładni i odniesienia jego do konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/2007). Ponadto wskazano, że nie sposób zgodzić się z organem administracyjnym, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi w obszarze analizowanym jest w sposób wiążący jednorazowo ustalony. Jak bowiem sam organ wskazał "gabaryty innych nośników reklamowych w obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, bowiem wynoszą one od 5.5 m do 15.0 m". Oczywistym jest tym samym, iż wysokość górnej maksymalnej wysokości obiektu w danym obszarze analizowanym jest indywidualnie oznaczana w oparciu o istniejącą bezpośrednią zabudowę danego terenu oraz w oparciu o funkcje i cechy planowej zabudowy. Równocześnie wskazano, iż normatywne pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r" II OSK 617/2007), co oznacza także odniesienie się nie tylko do istniejących w sąsiedztwie nośników reklamowych, ale także do innych obiektów budowlanych (tj. budynki, wiadukty) znajdujących się na analizowanym terenie. Jak dalej wskazała skarżąca - organ administracyjny określający warunki dla nowej zabudowy na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinien mieć przede wszystkim na względzie interes inwestora, a przy analizie przesłanki, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, powinien przede wszystkim mieć na względzie rozwój analizowanego terenu, a wszelkie zaistniałe przy analizie sprawy wątpliwości rozstrzygać na korzyść inwestora. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Celem ustawodawcy jest więc zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z roku 2006, II SA/Bk 412/2006, Gazeta Prawna 2007, nr 99 str. A4). Motywując z kolei zarzut naruszenia przepisów procesowych, wskazano, że fundamentalną rolą organów jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, przy jednoczesnym należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej decyzja organu II instancji narusza zasady proceduralne wyrażone w art. 107 § 3 KPA ustalające wymogi, którym powinno odpowiadać sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji. Wskazano przy tym, powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 KPA (zasada udzielenia Informacji) oraz art. 11 KPA (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi, zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 czerwca 1998 r., ISA/Lu 563/97). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazano, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że analizie, w tym również w zakresie kontynuacji funkcji należy poddać - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - zabudowę istniejącą, a nie planowaną. Poza tym, co równie istotne, zasady dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć jako obowiązku (nakazu) ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z cechami i parametrami wskazanymi przez inwestora. Zdaniem tegoż organu nie znajduje również uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, ustalenie parametrów dla nośnika reklamowego na podstawie takich obiektów jak budynki czy wiadukty. Przesądza o tym zaś cel zasady dobrego sąsiedztwa, którym jest ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość, a także uwzględnienie w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Nośnik reklamowy stanowi zaś niewątpliwie całkowicie odmienny rodzaj obiektu, niż budynki, czy wiadukty. Z tego względu ustalenie dla nośnika reklamowego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wysokości wszystkich budowli znajdujących się w obszarze analizowanym, naruszałoby powołaną wyżej zasadę dobrego sąsiedztwa, a tym samym nie byłoby zgodne z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Nadrzędnym celem powołanej ustawy nie jest zatem uwzględnienie interesu inwestora zmierzającego do realizacji planowanego przez siebie zamierzenia. W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze zaznaczono także, że z przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tej krawędzi, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bądź jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Co zaś w tym przypadku szczególnie istotne, w rozpatrywanej sprawie żaden ze wskazanych sposobów nie mógł być zastosowany ze względu na cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Planowane zamierzenie miałoby zostać zrealizowane na terenie działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji symbolem "TK") oraz skrzyżowania ulic N. O. G., ul. G., ul. S., ul. M. Zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym to w przeważającej większości niewysokie (do dwóch, trzech kondygnacji) obiekty handlowe, usługowe, przemysłowe oraz, zlokalizowane w okolicy ul. K. i S., budynki mieszkalne jednorodzinne. Średnia wysokość tych obiektów w żaden sposób nie uzasadniałaby ustalenia warunków zabudowy dla tablicy reklamowej o wysokości 20 m. Nieuzasadnione byłoby też ustalenie parametrów dla wnioskowanego obiektu na podstawie wysokości sąsiadującego z terenem potencjalnej inwestycji wiaduktu drogowego łączącego ul. K. z ul. N. O. G.. Z powodu szczególnych uwarunkowań, jakie zaistniały w niniejszej sprawie, zasadna była zatem ocena planowanego zamierzenia pod kątem parametrów wyznaczonych przez inne nośniki reklamowe. Wobec powyższych okoliczności wskazano, że ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie wnioskowanym przez Inwestora (tj. 20 m) nie znajdowało uzasadnienia w wynikach analizy. Tym samym zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Argumenty przemawiające, zdaniem Kolegium, za powyższym stanowiskiem zostały przedstawione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za niesłuszny uznano zatem zarzut niedokonania przez Kolegium wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieodniesienia go do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Brak jest także - w ocenie Kolegium - podstaw do uznania za słuszny zarzutu dotyczącego wadliwej analizy obszaru analizowanego i nieodniesienia się do poszczególnej istniejącej zabudowy w celu przeanalizowania wysokości górnej krawędzi planowanego obiektu. Decydujące bowiem znaczenie ma analiza obiektów istniejących a nie obiektu planowanego. Za bezpodstawny uznano także zarzut niezastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora, skoro w rozpatrywanej sprawie wykazano bezspornie - na podstawie zebranego materiału dowodowego - brak możliwości wyznaczenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 20,0 m. Zdaniem Kolegium także nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 KPA. W uzasadnieniu bowiem zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało szczegółowo przesłanki i okoliczności oraz dowody, które spowodowały utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wyjaśniono też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 7, 8 i 9 KPA, Kolegium wyjaśniło, iż w jego ocenie stan faktyczny został wyjaśniony prawidłowo na podstawie zebranego całego materiału dowodowego, a dokonane ustalenia mogły stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście wskazano również, że wprawdzie załącznik do zaskarżonej decyzji (mapa będąca częścią graficzną wyników analizy) został wykonany w skali 1:2000, jednakże jest sporządzony w sposób czytelny, pozwalający na odczytanie wszystkich znajdujących się oznaczeń nieruchomości i budynków, pozwalającą na ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem skomplikowanego układu szlaków komunikacyjnych (kolejowych i drogowych) sąsiadujących z terenem potencjalnego zainwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 5 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja z dnia [...] r. (Nr[...]) wydana z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Zespołu lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. L. sp. z o.o. dla inwestycji obejmującej: budowę wolno stojącego nośnika reklamowego o wysokości 20 m, zlokalizowanego we W., przy ul. N. O. G., część działki nr [...], AM-[...], obręb M. M. ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z wynikami analizy. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że średnia wysokość górnej krawędzi tablic reklamowych na obszarze analizowanym wynosi 8,1 m, natomiast inwestor wnioskuje o wysokość 20 m, co oznacza, iż przyjęcie rozwiązania w zakresie parametru nie mieszczącego się w wysokościach występujących na obszarze analizowanym, prowadziłoby do zburzenia ładu przestrzennego. Na wstępie niniejszych rozważań zasadnym jest wskazanie, że stosownie do postanowień art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi. W realiach niniejszej sprawy istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. akt IIOSK 987/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w związku z brakiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy, do której można byłoby się odnieść - organ I instancji odwołał się do innych nośników reklamowych nie znajdujących się jednak w bezpośrednim sąsiedztwie działki, lecz umiejscowionych w znacznie większej odległości. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę takie działanie organu nie może być aprobowane. Nie do przyjęcia jest bowiem ograniczenie się tylko do analizy zabudowy pod względem gabarytów innych nośników reklamowych, nie występujących w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, pomijając przy tym dokonanie oceny przedsięwzięcia względem innych, sąsiednich elementów infrastruktury. W tym kontekście zasadnym jest wskazanie, iż poszerzenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego znajduje swoje uzasadnienie w tym, iż odległość, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia jest odległością minimalną i granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczane w dalszej odległości, lecz w każdym przypadku przyjęcie takiego powiększonego obszaru do analizy powinno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt IIOSK 1632/08). Podnieść jednakże należy również to, iż poszerzenie tegoż obszaru i przeprowadzenie analizy względem istniejących na tak zakreślonym terenie obiektów powinno towarzyszyć analizie dokonanej wobec obiektów bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. W żadnym jednak razie nie może jej zastępować, czy też marginalizować. W przeciwnym razie tak ustalony stan faktyczny nie może być uznany za prawidłowy i pozwalający na poprawne zastosowanie norm prawa materialnego. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, zwłaszcza w kontekście uregulowania zawartego w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczenie analizy projektowanej zabudowy jedynie do obiektów o identycznej funkcji. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie sądowym wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jeśli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (por. niepubl. wyrok NSA z 21.07.2009r., II OSK 1193/08) Sąd podziela pogląd wyrażony w innym orzeczeniu sądowym, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (por. niepubl. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.02.2009r., II SA/Go 2/09). Należy uznać, że budowa nośnika reklamowego jest szeroko rozumianym elementem infrastruktury mieszkaniowej, służąc do komunikowania mieszkańcom określonych treści. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie sądowym kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12.12.2008r., VIII SA/Wa 446/08). Dlatego tez organy lokalizacyjne przy ponownym rozpatrywaniu sparwy winny przeanalizować , czy proponowana lokalizacja nośnika reklamowe, ze względu na gabaryty da się zaharmionizować z istniejącą zabudową w obszarze analizowanym, i nie ograniczać się jedynie do analizy parametrów zlokalizowanych w sąsiedztwie nośników reklamowych. Należy wziąć pod uwagę wszystkie obiekty budowlane znajdujące się na analizowanym terenie (por. niepubl. wyrok WSA VIII SA/Wa 446/08). Mając zatem na względzie powyższe Sąd uznał, iż pominięcie w niniejszej sprawie analizy działek sąsiednich, których zabudowa – traktowana jako pewna złożona całość - również powinna stanowić punkt odniesienia dla określenia przez organ wymagań dotyczących nowej zabudowy stanowi w ocenie tutejsze Sądu uchybienie przepisom postępowania, a dokładniej naruszenie art. 7 i 77 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405). Konkludując, uznać należy, iż zaniechanie należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego przez organ lokalizacyjny stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego tak decyzji organu I instancji jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ lokalizacyjny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i przeprowadzaniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winien wziąć pod uwagę powyższe uwagi. Mając więc na uwadze wskazane okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.