I OSK 1229/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 261/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Olsztyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 261/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Olsztyn -Prezydenta Miasta Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce, w punkcie I. uchylił zaskarżone orzeczenie; w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej Gminy Olsztyn - Prezydenta Miasta Olsztyn kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie III. orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział J. i R. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 1/60 z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Olsztynie przy ul. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, tj. 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m2 wynosi [...] zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. J. i R. S. we wniosku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zakwestionowali aktualizację przedmiotowej opłaty, zgłaszając zastrzeżenia do operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami") jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniesiono, że w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis tej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium w takim przypadku zastosowanie znajdzie prawo cywilne regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 K.p.c. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Olsztyn, będąca właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Przywołano postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt I CK 579/04, który uznał, że w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Zasada ta powinna mieć miejsce także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. W ocenie Gminy, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło, Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Zarzucono naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 K.p.a., które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Poinformowano również, że oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego, od tego samego orzeczenia wydanego przez Kolegium Gmina Olsztyn wniosła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie, któremu sprzeciw przekazano wraz z aktami sprawy. Podkreślono, że art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w sytuacji, gdy wartość gruntu uległa zmianie. Zatem przedmiotem aktualizacji jest opłata roczna już wcześniej ustalona. Zdaniem Kolegium, opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono, że ustalenie przez skarżącą opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej, w związku z czym postępowanie przed Kolegium było bezprzedmiotowe ze względu na jego niedopuszczalność. Z tego względu postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone orzeczenie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że rozpoznał skargę Gminy Olsztyn, mimo iż jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07 i 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Sprzeciw ten nie został jeszcze rozpoznany, niemniej jednak z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 226/10 i II SA/Ol 243/10 wynika, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995 r., Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r., Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż opłata za użytkowanie wieczyste ściśle związana jest z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Niemniej jednak tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo - najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Z powyższych zapisów wynika, że postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem - właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Przy tym, jak zaznaczył Sąd, w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi - administracyjny. Przy czym wskazać należy, że postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, że od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Jak podkreślił Sąd, art. 105 § 1 K.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, że opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno zatem dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku, gdy do takiej ugody nie dojdzie, powinno wydać orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie - jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste - możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto, jak zauważył Sąd, tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia za uzasadniony. Ze wskazanych wyżej względów sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu merytorycznie, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Przy czym sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę, może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazano na: 1. naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę; 2. naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 K.p.a.; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji powód uznania swojej właściwości do rozpoznania skargi jest niewystarczający. Wskazano bowiem, że w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi w sytuacji, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem tego przepisu jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej zaś sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał zatem swoją właściwość nie na skutek art. 58 § 4 P.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, a których podstawowym jest art. 3 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi, dbając o ochronę praw strony, niemniej jednak, zdaniem skarżącego organu, powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, pod żadną z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie sposób podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Sprawy te są sprawami o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej wskazano, że błąd Sądu pierwszej instancji polega na tym, że nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, iż w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77 – 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące aktualizacji opłat. Tymczasem Kolegium ustaliło, że stan faktyczny sprawy jest inny niż opisany w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 tej ustawy. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają bowiem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Aby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest takiego przedmiotu. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata w wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nieposiadającą desygnatu. Opłat w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej. Prezydent Miasta Olsztyn rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny niniejszej sprawy wydaje się być zbliżony do unormowanego w art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten umożliwia dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ustalonej pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) na podstawie cennika ustalanego przez prezydium powiatowej rady narodowej według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów, do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty po raz pierwszy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] odrzucono pozew J. i R. S. wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (orzeczenie jest prawomocne). Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 P.p.s.a. Wobec tego, ustalenia wymaga kwestia, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja zawarta w art. 58 § 4 P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową. Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że postępowanie uregulowane w art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - czego zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie kwestionuje - że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wprawdzie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w at. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uwzględniając specyfikę sporu, Sąd w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy Olsztyn zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.