II SA/Ol 187/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. i A. S., Starosta decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o powierzchni zabudowy 53,19 m², powierzchni użytkowej 107,40 m² i kubaturze 300,72 m³, położonego przy ulicy A w "[...]" na działce o nr ewidencyjnym gruntu "[...]". Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. M., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane., a także art. 12, art. 13 i art. 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł przede wszystkim, że jego dom zostanie zacieniony na skutek przedmiotowej inwestycji. Wskazał również, że plan zabudowy, zgodnie z którym postawiono jego dom oraz dom inwestora przewidywał wykorzystanie części parterowej na działalność gospodarczą, a piętro i poddasze na część mieszkalną. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo prawidłowej analizy zgodności projektu budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi (w tym dotyczącymi odległości od granic sąsiednich działek i kwestii zacienienia pobliskich domów), to w ocenie organu II instancji projekt budowlany jest niekompletny. Brak jest w nim bowiem uzgodnień projektu budowlanego pod względem higieniczno-sanitarnym oraz wymagań bezpieczeństwa higieny i ergonomii pracy, a obowiązek ten według Wojewody wynika z art. 213 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy oraz art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargę na ww. decyzję wywiódł J. M., wnosząc o jej uchylenie. Według strony skarżącej wydana decyzja organu I instancji zezwalająca na dobudowanie do już istniejącego budynku nowej części, w taki sposób, że zmieni się linia ciągu zabudowy narusza ustalenia, jakim podlegały projektowane w roku 1989/90 budynki. Ponadto dobudowana tak duża bryła zasłoni dostęp światła słonecznego do budynku będącego własnością skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem procesowym z dnia 13 kwietnia 2010r. A. S. wskazał, że planowana rozbudowa dotyczyła tylko części mieszkalnej. Nazwa obiektu pozostała w tytule dokumentacji bo była to faktycznie rozbudowa budynku usługowo-mieszkalnego. Uczestnik postępowania podniósł, że jego żona wystąpiła do Urzędu Pracy o wyrażenie zgody na rozpoczęcie działalności w jednym istniejącym już pomieszczeniu, gdzie dotychczas funkcjonowała mała usługa. Do rozpoczęcia działalności i otrzymania dotacji, niezbędny był uzgodniony przez rzeczoznawców ds. sanitarno-epidemiologicznych oraz bhp i ergonomii projekt technologii. Dokumentacja ta według A. S. została wykonana, uzgodniona i przedstawiona w Urzędzie Pracy. Starostwo Powiatowe wniosło o dostarczenie uzgodnień dla potrzeb dokumentacji na rozbudowę, co jak podniósł inwestor zostało niezwłocznie wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadnym jest przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z niebudzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87). Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak również orzecznictwie podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale naruszono w nim w sposób rażący przepisy procesowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 626). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeksu postępowania administracyjnego podjął rozstrzygnięcie wskazując, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji jest niekompletny. Brak jest w nim bowiem uzgodnień projektu budowlanego pod względem higieniczno-sanitarnym oraz wymagań bezpieczeństwa higieny i ergonomii pracy, a obowiązek ten według Wojewody wynika z art. 213 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy oraz art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu Wojewoda nie był władny uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na przedstawione braki. Z całą pewnością ujawnione przez Wojewodę braki formalne nie uzasadniają konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji mógł w tym de facto niewielkim zakresie przeprowadzić własne uzupełniające postępowanie dowodowe. Możliwe było również zlecenie przez organ II instancji uzupełnienia materiału dowodowego przez organ, który wydał decyzję. Pozwala na to art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000r., V SA 102/00). Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 1999r., IV SA 723/97). Organ administracji zaś, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1999r., II RN 7/99). Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda nie podał takich przyczyn niezastosowania wspomnianej regulacji prawnej. Wskazując zaś na braki postępowania organu I instancji powołał się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Trzeba przy tym pamiętać, że przytoczony przepis należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając przy tym na uwadze, że uchybienie organu I instancji nie miało charakteru znaczącego braku, to należy stwierdzić z całą stanowczością, że organ II instancji władny był we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o brakujące uzgodnienie lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzje w I instancji. Zaznaczyć należy, że wspomniany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie modyfikuje uprawnień organu odwoławczego wynikających art. 136 kpa. Podkreślić trzeba, że także sformułowanie właściwy organ (z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) nie wyklucza możliwości uzupełnienia postępowania przez organ II instancji. Dodatkowo przemawia za zasadnością takiego postępowania naczelna zasada wynikająca z Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada szybkości postępowania administracyjnego. Wynika ona z art. 12 § 1 Kpa, według którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza ona, że organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, ale nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości postępowania. Ponadto niezbędnym będzie wyjaśnienie przez Wojewodę kwestii, którą podniósł na rozprawie w dniu 6 maja 2010r. inwestor A. S.. Wskazał on, że w rozbudowywanym budynku nie będzie żadnej działalności usługowej, a jedynie będzie się znajdowała kotłownia i skład węgla. Jest to istotna okoliczność, którą organ II instancji powinien wyjaśnić, co pozwoli precyzyjnie ustalić w jakim zakresie i czy należy uzupełnić niezbędne braki formalne w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wskazać należy również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanego przez J. M. naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dotyczących odpowiedniego usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do pogwałcenia art. 107 § 3 kpa dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi stron, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., (II SA 1436/96). Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 kpa, a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić zatem wymagań wynikających z art. 8 kpa organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84). Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.