VII SA/Wa 1880/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Svan. akt VII SA/Wa 1880/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. ([...]), na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157, w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po wszczęciu na wniosek "d." Sp. z o.o. w K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2006r. ([...]), którym nałożono na ww. spółkę karę 10000 zł. za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. N. w K. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2001r. ([...]) Prezydent m. K. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej Z. pozwolenia na budowę m.in. 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (działki nr [...],[...],[...]) przy ul. N. w K. Zgodnie z tą decyzją inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Powyższe pozwolenie na budowę przeniesiono decyzjami z dnia [...] kwietnia 2003r. ([...]) poprzez dopisanie jako współinwestora A. S. -firma F. w zakresie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] K. oraz z dnia [...] lutego 2004r. ([...]), jako współinwestora dopisano "d." Sp. z o.o. w K. W imieniu współinwestorów "d." Sp. z o.o. złożyła 7 lutego 2006r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestycji. Po dokonaniu kontroli organ powiatowy stwierdził, że obiekt jest użytkowany w całości i wydał sześć postanowień o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania dla sześciu budynków mieszkalnych. Pięć z nich, w tym badane postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., skierowano do "d." Sp. z o.o. w K., a jedno (z dnia [...] kwietnia 2007r.) do ww. spółki, A. S. i Spółdzielni Mieszkaniowej Z. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz reformujące je postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2007r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2008r. (II SA/Kr 57/08) wobec nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania łącznie na ww. podmioty. Organ wskazał, że w okresie budowy to ww. Spółka legitymowała się pozwoleniem na budowę oraz realizowała i finansowała budowę, z tego względu była inwestorem. Inwestor wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub przekazuje go podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania, co wynika z art. 60 Prawa budowlanego. Organ uznał więc, że nałożenie kary na Spółkę nie naruszyło rażąco prawa, gdyż w dniu wydania skarżonego postanowienia była ona inwestorem budynku przy ul. N. w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia "d." Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 156 § 1 pkt 4 kpa wyjaśnił, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu. Natomiast jeżeli obiekt jest realizowany przez wszystkich wspołinwestorow, to karę należy nałożyć na każdego z nich w określonej wysokości, w innym przypadku na tego który spowodował przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. Organ powołał się na ww. wyrok WSA z dnia 11 marca 2008r. i wskazał, że Spółka wystąpiła jako inwestor z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, była obecna podczas kontroli i przedłożyła dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Dlatego uznał, że to Spółka spowodowała przystąpienie do użytkowania i stwierdził, że organ powiatowy w ogóle nie naruszył prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym. Skargę na to postanowienie złożyła Sp. z o.o. "d.", wnosząc o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organów obu instancji i zarzucając naruszenie: art. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 7 oraz art. 57f ust. 5 Prawa budowlanego poprzez, błędne przyjęcie, iż dopuszczalne jest nałożenie kilku kar za nielegalne użytkowanie jednego, tego samego obiektu budowlanego; art. 17, art. 18, art. 19, art. 28 ust. 2 i nast. ww. ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, iż pojęcie "inwestor" wyznaczane jest w znacznej części przez interpretacje funkcjonalną z uwzględnieniem ekonomicznych i rynkowych aspektów procesu budowlanego, podczas gdy jego treść wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym Prawa budowlanego, które zakreślając definicję "inwestora" wyłączają wykładnię tego pojęcia dokonaną przez organ; 3. art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80, 107, 126 kpa, poprzez - nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewłaściwe wyjaśnienie przepisów postępowania; nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia, w tym błędnego przyjęcia, że przy określaniu adresatów postanowienia z [...] maja 2006r. winien uwzględnić stan z chwili orzekania z pominięciem późniejszych decyzji stwierdzających nieważność decyzji dopisujących współinwestorów; błędne ustalenie stron postępowania, w którym nałożono karę tj. pominięcie kwestii, że do wyeliminowania decyzji dopisujących współinwestorów, istniał pomiędzy nimi a Spółdzielnią Mieszkaniową Z. stosunek współuczestnictwa jednolitego materialnego oraz naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sytuacji gdy skarżonym rozstrzygnięciem organ stwierdził, że decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. oraz [...] marca 2008r. stwierdzające nieważność decyzji dopisujących współinwestorów pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie; art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 126 kpa poprzez uznanie, że zasadne byłoby ewentualnie wystąpienie o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie z dnia [...] maja 2006 r., wydano z rażącym naruszeniem prawa. art. 156 w zw. z art. 126 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie miała zastosowania żadna z podstaw stwierdzenia nieważności oraz przyznanie pierwszeństwa art. 145 k.p.a.; w tym naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie kilku następujących po sobie rozstrzygnięć dot. tego samego obiektu oraz w tym samym stanie faktycznym nie narusza rażąco prawa; art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, iż w sytuacji kiedy pomiędzy stronami istnieje współuczestnictwo jednolite materialne, dopuszczalne jest kierowanie rozstrzygnięć do arbitralnie wybranego podmiotu, a nie do wszystkich łącznie; art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w badanym postanowieniu prawidłowo oznaczono adresata i strony postępowania, oraz niezasadne przyjęcie, że organ był uprawniony nałożyć grzywnę na podmiot nie mający statusu inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa rozpatrywana była w postępowaniu nieważnościowym, które nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, a jedynie na zbadaniu, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2006r. wskazując na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji bądź postanowienia jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04), teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Natomiast kwalifikowana wada decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135). W takim też kontekście należało ocenić weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. Zasadnie przyjęły organy, że nie jest ono dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, ani pozostałymi wadami wymienionymi w tym przepisie. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną postanowienia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z treści powołanego przepisu flak i z przepisów do których odpowiedniego stosowania przepis ten odsyła) nie wynika zatem wprost na jaki podmiot kara ma być nałożona. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że podmiotem takim jest inwestor, jako osoba fizyczna bądź prawna zobowiązana do doprowadzenia procesu inwestycyjnego do końca, a następnie przekazania obiektu do użytkowania właścicielowi lub zarządcy, chyba że sama jest jego właścicielem (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006r. II SA/Po 191/06 niepubl. oraz II SA-Po 40-06 niepubl.). Jeśli brzmienie przepisu nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia kształtowana jest przez orzecznictwo, co było wyjaśnione wyżej, to nie można przyjąć - tak jak tego domagała się skarżąca - że nałożenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania ww. obiektu budowlanego tylko na jednego z występujących w procesie budowlanym inwestorów powoduje, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej nie można podzielić argumentacji skarżącej, że wydane w postępowaniu zwyczajnym postanowienie dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa tj. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, skoro decyzją Prezydenta m. K. z dnia [...] lutego 2004r. ([...]) skarżąca została "dopisana", jako kolejny współinwestor inwestycji, na którą w dniu [...] lipca 2001 r. Prezydent m. K. udzielił pozwolenia budowlanego. Była zatem inwestorem, a więc stroną tego postępowania. W związku z powyższym, tak samo należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że w sytuacji istnienia między stronami współuczestnictwa jednolitego materialnego, dopuszczalne było nałożenie kary na arbitralnie wybrany podmiot, a nie na wszystkich inwestorów łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że współuczestnictwo w sporze jest instytucją cywilnego prawa procesowego i jako takie nie występuje na gruncie procedury administracyjnej. Wyjaśnić również należy, jak słusznie podniesiono w postanowieniu organu I instancji, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawego decyzji z dnia [...] lutego 2004r. dopisującej skarżącą, jako współinwestora do pierwotnego pozwolenia na budowę, pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega bowiem akt administracyjny, w zakresie art. 156 § 1 kpa, pod kątem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że weryfikowane postanowienie zapadło w dniu [...] maja 2006r. natomiast dopiero w dniu [...] marca 2008r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2004r. Bez znaczenia jest zatem fakt, że w dacie wydania postanowień w niniejszej sprawie nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] lutego 2004r. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kilku kar za nielegalne użytkowanie jednego, tego samego obiektu budowlanego. Wskazać trzeba, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Prezydent m. K. udzielił pozwolenia na budowę zespołu budowy mieszkaniowej, wielorodzinnej (...), w której skład wchodziły dwa budynki mieszkalne wielorodzinne oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Z treści decyzji wynika zatem, że dotyczy ona 6 obiektów budowlanych wzniesionych szeregowo, a skoro tak, to w przypadku stwierdzenia przystąpienia do samowolnego użytkowania każdego z nich, organ miał obowiązek nałożenia kary, na każdy z obiektów osobno. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury administracyjnej wymienionych w skardze. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze specyfiką postępowania nieważnościowego tj. jedynie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, z jednoczesnym zachowaniem zasad ogólnych, wymienionych kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.