II OSK 1893/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 99/10 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. po rozpatrzeniu zażalenia J. P., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."), uchylił postanowienie Dyrektora Kamionowskiego Parku Narodowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż Wójt Gminy Kampinos pismem z dnia 25 lutego 2009 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie czterech odcinków istniejącego rowu melioracji szczególnej oznaczonego w ewidencji urządzeń melioracyjnych symbolem OL-6, o łącznej długości około 351 m, na rurociąg kryty o śr. 800 mm, na działkach o nr ew. 199/11, 199/12, 199/13, 199/14, 199/15, 199/16, 199/17, 199/19, 199/21, 199/23, położonych w miejscowości Komorów, gm. Kampinos. Dyrektor Parku odmawiając uzgodnienia, podniósł, że przedmiotowe działki położone są w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego, utworzonej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, o których mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. W omawianym przypadku zagrożenie takie stanowi przykrycie istniejącego rowu i wprowadzenie wód do rurociągu, co negatywnie wpłynie na życie biologiczne organizmów wodnych, a także płazów, gadów, owadów i ptaków. Inwestycja ta negatywnie wpłynie również na migrację zwierząt, które zazwyczaj przemieszczają się wzdłuż cieków wodnych i towarzyszącym im zadrzewień i zakrzewień. Brak dostępu światła spowoduje "jałowienie" życia biologicznego wód, pogorszenie jej właściwości fizykochemicznych zwłaszcza, że wody te zasilają Kanał Olszowiecki, który prowadzi wody do Obszaru Ochrony Ścisłej "Przemień". Ponadto zgoda na realizację przedsięwzięcia może spowodować zwiększenie dostępności terenu dla nowej zabudowy i jej przybliżeniem się do granic Parku. W tym rejonie występują żerowiska ptaków chronionych ( dudek, trznadel, gąsiorek, jarzębiata) wymienione w Załączniku nr 1 dyrektywy siedliskowej oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną ( Dz. U, Nr 220, poz. 2237), a ponadto teren ten jest częścią korytarza ekologicznego, wyznaczonego w studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Leszno, łączącego Park z doliną rzeki Utraty. Realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000 "Puszcza Kampinoska", którego granice pokrywają się z granicami Parku, co jest niezgodne z art. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). Przedsięwzięcie jest też niezgodne z rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Minister Środowiska stwierdził, że Dyrektor Parku Narodowego w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zgromadził wystarczających dowodów przesądzających o trafności rozstrzygnięcia oraz nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest obszerne, jednakże opiera się na ogólnych stwierdzeniach, nie precyzuje jakie zagrożenia dla przyrody Parku będzie miała realizacja planowanego przedsięwzięcia. Organ naczelny podniósł, iż wprawdzie słuszne jest stanowisko Dyrektora Parku, że rozpoznając sprawę należało odnieść się do stanu faktycznego w szerszym ujęciu, a nie tylko do stanu zagospodarowania przedmiotowych działek, to jednak w świetle zarzutów zażalenia, organ nie odniósł się do całej sytuacji faktycznej w tym obszarze. Całkowicie bowiem pominął lokalizację osiedla domów jednorodzinnych graniczącego, według wnoszącego zażalenie, z przedmiotowym przedsięwzięciem. Okoliczność ta, zdaniem Ministra jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż sytuacja planistyczna na tym terenie może mieć wpływ na zagrożenia dla przyrody Parku. Wpływ ten jednakże powinien być oceniony na podstawie analizy zebranego materiału i nie może mieć cech dowolności. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, słuszny jest zarzut zażalenia, że tezy Dyrektora Parku o szkodliwym wpływie przedsięwzięcia na przyrodę Parku nie zostały poparte stosownym materiałem dowodowym. Organ pierwszej instancji powinien dowieść, że charakter inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego wyznaczono otulinę Parku, na terenie której mogą być realizowane tylko inwestycje niestwarzające zagrożenia wynikającego z działalności człowieka ( art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody), pogląd taki zawarty jest w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006r, sygn. akt IV SA/Wa 1305/06 (publik. LEX nr 337805), tymczasem Dyrektor Parku podniósł głównie argumenty wskazujące na konieczność ochrony otuliny, nie odnosząc się do wpływu przedsięwzięcia na przyrodę Parku. Natomiast konieczne jest zbadanie i określenie czynników, które mogą wpływać negatywnie na chronioną przyrodę Parku, a więc niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, na podstawie którego będzie możliwe wskazanie wpływu przedsięwzięcia na chronione zasoby przyrodnicze. Minister wskazał, iż dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest ustalenie, czy przedmiotowy obszar faktycznie pełni rolę korytarza ekologicznego, o którym jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skoro w zażaleniu podnosi się, że obszar ten z uwagi na znaczny stopień urbanizacji obszaru, takiej roli nie może pełnić. Wszystkie wskazane powyżej zagadnienia, zdaniem organu odwoławczego, wymagają dokładnego wyjaśnienia, gdyż mogą mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Wszelkie ustalenia organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zebrany materiał dowodowy powinien zostać poddany ocenie według zasady z art. 80 k.p.a., przy czym ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Minister uznał, że stwierdzone uchybienia wymagałyby przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości, co według art. 136 k.p.a. jest niedopuszczalne i dlatego obowiązany był zaskarżone postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Minister stwierdził, że studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania terenu nie stanowiło podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, a jedynie służyło jako dowód, wskazujący na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku. W ocenie Ministra stanowisko wnoszącego zażalenie, że zasada zrównoważonego rozwoju, określona w art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska, ma służyć zagospodarowaniu przyrody dla potrzeb człowieka, a nie jej samej, jest błędne. Z definicji zawartej w powołanym przepisie wynika, że należy przez nią rozumieć zachowanie podstawowych procesów przyrodniczych, jak również zaspakajanie podstawowych potrzeb nie tylko współczesnych, ale także przyszłych pokoleń. Przyjęcie innej interpretacji byłoby sprzeczne z tą zasadą, jak również z art. 5 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organ naczelny podkreślił, iż brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności skarżącego, to jednak Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 pozwala na jego ograniczenie w stopniu w jakim nie narusza prawa. Organ podniósł, iż wprawdzie ustawa o ochronie przyrody nie określa wobec otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, to jednak nie oznacza, iż brak jest jakichkolwiek prawnych ograniczeń, gdyż ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Ograniczenia te, jeżeli mają służyć określonej w art. 31 ust. Konstytucji RP ochronie środowiska, którego istotną częścią są zasoby przyrodnicze, w szczególności ujęte w ustawie formy ochrony przyrody, nie muszą dla ich zdefiniowania wynikać z literalnej treści przepisów prawa, gdyż wynikają z przepisów określających cele ochrony przyrody i jej poszczególnych form. Minister Środowiska stwierdził, że zajęcie stanowiska przez Dyrektora Parku w zakresie uzgodnień mieści się w ramach uznania administracyjnego, jednakże rozstrzygnięcie to musi opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych (np. badania naukowe, ekspertyzy, wizje lokalne, dokumenty, opinie biegłych), ponieważ nie może mieć żadnych cech dowolności, bądź opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach. Stwierdził nadto, iż wbrew twierdzeniom autora zażalenia, organem właściwym do uzgodnienia planowanej inwestycji na terenie otuliny jest Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego. Minister podkreślił, iż nie są zasadne argumenty zażalenia, iż planowane przedsięwzięcie nie dotyczy Parku, ani rezerwatu. Obowiązek zbadania wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar chroniony Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" wynika z art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), pomimo że jest położona poza jego obszarem. Odniesienie się zatem Dyrektora Parku do tego zagadnienia było zasadne i znajduje umocowanie w art. 32 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W konstatacji organ stwierdził, postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji wymaga powtórzenia w całości, ze szczególnym uwzględnieniem na ustalenie stanu faktycznego, jak również zgromadzenie i ocenę zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Dyrektor Parku powinien wyjaśnić, jakie zagrożenie dla przyrody Parku może stanowić realizacja planowanego przedsięwzięcia w świetle art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., wskazując, że wszystkie kwestie podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mógł wyjaśnić Minister, bez potrzeby nakazywania ponownego rozpatrzenia sprawy uzgodnieniowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi podniesiono, iż zgodnie z orzecznictwem ochronie podlega Park a nie otulina. Przykrycie rowu (cieku wodnego) przebiegającego przez otulinę odcinkami, zdaniem skarżącego, nie będzie stanowiło zagrożenia, gdyż woda odprowadzana zakrytymi odcinkami rowu zasili w większym stopniu teren Parku. Natomiast przykrycie rowu odcinkami będzie służyło uprawie ziół, a nie celom inwestycyjnym jak sugeruje Dyrektor Parku. Wizja terenu byłaby tylko przedłużeniem w czasie procedury administracyjnej przez Dyrektora Parku, jako organu nieuprawnionego do uzgodnienia. Zdaniem skarżącego zabrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a zatem twierdzenie Ministra Środowiska, iż nie zgromadzono wystarczających dowodów do wydania rozstrzygnięcia jest błędne. Powoływanie się na rozporządzenia Unii Europejskiej, w tym przypadku dyrektywy siedliskowej, nie znajduje uzasadnienia, skoro inwestycja planowana jest na terenie otuliny Parku, a nie na obszarze Natura 2000 jakim jest Kampinoski Park Narodowy. Dyrektor Parku nie był uprawniony do powoływania się na rozporządzenie nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazowego, gdyż przepisy tego rozporządzenia nie mają w tym przypadku zastosowania. Zdaniem skarżącego Minister, skoro uznał zarzuty skarżącego za słuszne, powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, wydając postanowienie kończące postępowanie, gdyż dysponował właściwym materiałem dowodowym ( mapy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2009 r. zawiera prawidłową ocenę, że postanowienie Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego z dnia 30 marca 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 30 października 2008 r. zostało wydane bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zostało poparte żadnymi dowodami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.pz.p."), stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 k.p.a., w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Słusznie Minister Środowiska wskazał, że jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Sąd wskazał, że o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego, że zakazy i ograniczenia dotyczące planowanej inwestycji obejmują tylko i wyłącznie teren parku i nie dotyczą otuliny. Przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody ( art. 5 pkt 2 i 14 oraz art. 11 ) i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 53 ust.4 pkt 7 i ust. 5 ) prowadziłoby do tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. W ocenie Sądu Minister Środowiska słusznie wskazał, uznając zarzuty zażalenia za zasadne, że Dyrektor Parku z obrazą art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, gdyż pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, że na terenie przedmiotowej otuliny zlokalizowane jest osiedle domów jednorodzinnych, graniczące z terenem planowanej inwestycji przez skarżącego, jak również gospodarstwa rolne, o których wspomniał skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi. Organ wskazał, że skarżący utrzymuje, że prowadzi gospodarstwo rolne, w związku z tym, również tę okoliczność należało wziąć pod rozwagę przy ocenie, czy tego rodzaju planowana inwestycja może być realizowana na terenie otuliny. Sąd podkreślił, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody ma charakter uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że nieuprawniony jest zarzut skarżącego, iż Minister sugerował wizję terenu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na str. 9 jedynie wskazał, iż w ramach uznania administracyjnego organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie musi opierać nas konkretnych ustaleniach faktycznych dotyczących terenu planowanego pod inwestycję, jako jedną z form tych ustaleń wskazał wizję terenu. Sąd podkreślił, że wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy ma istotne znaczenie, z tego względu, że uzgodnienie, w tym przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący o rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgodnieniowy może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący ( por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999r., OPK 14/98, ONSA 1999/3/80). Podstawowym celem Dyrektora Parku Kampinoskiego było dokonanie oceny, czy planowana przez skarżącego inwestycja ze względu na cele ochrony przyrody i obszar Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" może być zrealizowana na terenie otuliny parku narodowego. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek rozważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba że takie rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sądowa kontrola tego typu orzeczeń. sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc proces dochodzenia przez organy do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ naczelny nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, gdyż prawidłowo uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ pierwszej instancji, czego konsekwencją było uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. Sąd zaznaczył, że art. 53 ust. 4 pkt 7 nadaje Dyrektorowi Kampinoskiego Parku Narodowego uprawnienie do oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji przez pryzmat całokształtu regulacji prawnych dotyczących obszaru otuliny Parku, na którym położone są działki skarżącego. Organ ten dokonując uzgodnienia prowadzi samodzielnie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia w celu zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, jak chce tego skarżący, nie mogą stanowić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawionego przez Wójta Gminy Kampinos, wydane we wcześniejszych postępowaniach uzgodnienionych przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Starostę i Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnej, gdyż każdy z tych organów administracji publicznej dokonał uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Natomiast rację ma skarżący, że dowodem w sprawie może być mapa, stanowiąca załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiająca położenie i zakres planowanej inwestycji, którą powinien wziąć pod uwagę Dyrektor Parku i odnieść się co do jej walorów, jako dowodu, w uzasadnieniu wydanego postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., a czego nie uczynił, na co m.in. zwrócił uwagę Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że organ pierwszej instancji w ogóle nie wskazał dowodów na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik J. P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 5 pkt 2, art 14 i art. 11 w zw. z art. 15 ustawy o ochronie przyrody przez taką ich wykładnię, która sprowadzała się do tego, iż obowiązki ochronne wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody, a zastrzeżone do różnych form ochrony przyrody, zwłaszcza parków narodowych, przeniesione zostały wprost na strefę otuliny takiego parku, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez sprzeczne z art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) przyjęcie, że zachodziły przesłanki do oddalenia skargi J. P. na kasacyjne postanowienie Ministra Środowiska wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której braki jakie zachodziły w postępowaniu przed organem administracji I instancji były tego rodzaju, że ich uzupełnienie powinno nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, gdyż nie wymagały prowadzenia postępowania wyjaśniającego od nowa i w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien być wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zastrzeżenia budzi zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 2,14 i 29 , art. 11 i art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Bowiem Sąd pierwszej instancji przenosi zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku narodowego także na teren jego otuliny. Powoływanie się przy omawianiu tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na "korytarz ekologiczny" jest o tyle nietrafne, że ów korytarz przebiega na terenie sąsiedniej gminy tj. gminy Leszno, a nie na terenie, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego. Skarżący nie chce zlikwidowania rowu melioracyjnego tylko wnioskował o taką jego przebudowę, która pozwoliłaby mu w sposób racjonalny korzystać z należących do niego działek. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, iż ewentualne braki postępowania administracyjnego winny być usunięte przez organ administracji II instancji we własnym zakresie gdyż organ ten (Minister Środowiska) winien rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i w oparciu o przedstawiony projekt warunków zabudowy. Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do tego zarzutu eksponując rolę jaką powinny spełniać przepisy ustawy o ochronie przyrody odnoszące się do otuliny parku narodowego, w niewielkim zakresie odnosząc się do istoty uzgodnienia przedsięwzięcia, o które ubiega się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając zarzut skargi w zakresie bezpodstawnego pominięcia w postępowaniu dowodowym mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie odniósł się wcale do innego, ale także niezmiernie istotnego zrzutu skargi, że dla terenu sąsiadującego z działką skarżącego już wcześniej Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił inwestycję polegająca na budowie osiedla domów jednorodzinnych i zezwolił na częściowe zasypanie przebiegającego tam rowu melioracyjnego. Pełnomocnik podniósł, że uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami regulującymi konkretną sprawę i to oznacza, że organ uzgadniający ma obowiązek dokonywania uzgodnienia nie wykraczając poza ramy zakreślone tymi przepisami. Zatem odsyłanie - tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji - do prowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy ma się dokonać uzgodnienia określonej inwestycji w zasadzie nie powinno mieć miejsca. Z tych względów zdaniem pełnomocnika nie zachodziła podstawa do oddalenia skargi J. P. i w sprawie powinien zostać wydany wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wskazywałoby, czy planowane przedsięwzięcie może stanowić zagrożenie zewnętrzne, o którym mowa w ustawie o ochronie przyrody. Działanie takie zdecydowanie wykracza poza uprawnienia przyznane organowi II instancji przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 136 k.p.a. Konieczne jest bowiem dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenie niezbędnych dowodów przedstawiających wpływ przedsięwzięcia na przyrodę Parku. Zasadniczo, stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Podniesione w niej natomiast zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim zauważa, iż przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe trwa już od 25 lutego 2009 r., kiedy to Wójt Gminy Kampinos zwrócił się do Dyrektora Kampinoskiego Parku Krajobrazowego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na przebudowie istniejącego rowu melioracyjnego. A należy przypomnieć, iż jest to postępowanie akcesoryjne wobec postępowania o wydanie warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust.1 u.p.z.p.) i powinno być zakończone niezwłocznie (art. 106 § 3 k.p.a.). Skarżący oczywiście korzystając z możliwości kontroli legalności orzeczeń administracyjnych przez Sąd w pewien sposób wpłynął na wydłużenie tegoż terminu, tym bardziej, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2009 r. nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. To właśnie uchylone postanowienie Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego z dnia 30 marca 2009 r. nosi cechy dowolności i braku wyjaśnienia istoty sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Środowiska zaakceptowanym co do zasady przez Sąd I instancji, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji oparte jest na ogólnych stwierdzeniach oraz nie precyzuje jakie zagrożenia dla przyrody Parku Narodowego będzie miała realizacja planowanej inwestycji. Znamienne jest, iż Dyrektor Parku w żaden sposób nie odnosi się do istniejącej w bezpośredniej bliskości zrealizowanej inwestycji osiedla domów jednorodzinnych i także jak podnosi skarżący kasacyjnie częściowej przebudowy (zasypania) rowu melioracyjnego, którą jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, także uzgadniał w trybie powołanych wyżej przepisów (art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust.1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 590/08 (publik. LEX nr 562867), że ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Zatem Dyrektor Parku ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze swoje kompetencje wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w kontekście w/w ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, które w ustawie są wyraźnie wymienione. Ochronny cel otuliny dla parku narodowego, jako formy ochrony przyrody, nie uzasadnia jednak utożsamiania jej z parkiem narodowym, jako obszarem o rygorach prawnych ochrony określonych m.in. w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakres zakazów ustawowo przypisanych do obszaru parku narodowego i rezerwatu przyrody nie może być, z racji konstytucyjnej ochrony własności, dotyczącej także terenów znajdujących się w otulinie parku narodowego, rozszerzany w drodze interpretacji na obszary nie objęte art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim wymaga jednoznacznego wyjaśnienia kwestia realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego osiedla domów jednorodzinnych oraz zasypywania częściowo rowu melioracyjnego i w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii, trudno będzie uznać, iż inwestycja skarżącego będzie miała negatywny wpływ na istniejące w tym ternie środowisko naturalne, gdyż przedstawione w uzasadnieniu postanowienia ogólne zastrzeżenia co do zagrożenia fauny i flory występującej na tym terenie są dowolne i w żaden sposób nie wskazują na zagrożenia jakie niesie realizacja przedmiotowej inwestycji i czy będzie ona negatywnie oddziaływać na formy ochrony przyrody występujące na tym terenie. Wyjaśnienie wymaga, także zarzut dotyczący przebiegu "korytarza ekologicznego" i czy teren inwestycji znajduje się w jego obrębie. Organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe będzie miał na uwadze, iż jest to postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. i ma charakter akcesoryjny, ograniczone jest terminami (art. 106 § 3 k.p.a.) a postępowanie wyjaśniające może być prowadzone "w razie potrzeby". Oczywiście powyższe kwestie nie dyskredytują i nie umniejszają roli postępowania uzgodnieniowego, które może przesądzić co do zasady o istocie postępowania głównego, ale należy mieć na uwadze iż ma ono charakter pomocniczy i stanowisko należy przedstawić niezwłocznie (art. 106 § 3 k.p.a.) Niezasadne są obawy skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji przenosi ograniczenia dotyczące parku na teren otuliny, Sąd wspomniał tylko, iż brak zakazów co do otuliny nie może oznaczać, iż brak jest jakichkolwiek ograniczeń zabudowy tego terenu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.