II SAB/Łd 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zmiany decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego S. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z dnia 19 lutego 2009 r. S. L. zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę decyzji z dnia [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o powierzchni 35,8273 ha położonych we wsi Z. i E., gm. B. na cele nierolnicze. Powyższe żądanie zostało przekazane w dniu 17 marca 2009 r. zgodnie z właściwością do Marszałka Województwa [...]. Pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] poinformował S. L., że obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy precyzuje, w jakich przypadkach przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody - odpowiednio Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministra Środowiska lub marszałka województwa. Z dniem 1 stycznia 2009 r., mocą ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmianie uległa treść art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody marszałka województwa. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dała możliwość podejmowania decyzji w sprawie przeznaczania gruntów tej kategorii samorządom gminnym, w ramach prowadzonej przez te jednostki polityki przestrzennej, bez ingerencji marszałka województwa. Pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...], polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] z naruszeniem art. 104 i art. 154 kpa. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt II SAB/Łd 56/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S. L. z uwagi na fakt, iż strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, a także nie uiściła wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa [...] z dnia 21 lipca 2009 r. uznało je za nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę S. L. na powyższe postanowienie jako niedopuszczalną, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r. wskazał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zamyka skarżącemu drogi do kontroli działań organu podejmowanych w sprawie, gdyż po wniesieniu zażalenia na bezczynność organu, niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Pismem z dnia 16 lutego 2010 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Skarżący wystąpił m.in. o zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów z zabudowy mieszkaniowej na zabudowę zagrodową oraz wstrzymanie sprzedaży działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2009 r. oddalił skargę S. L. na bezczynność Marszałka Województwa [...], co oznacza, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych ustawowo przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 52 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed wniesieniem skargi na bezczynności organu konieczne jest zatem wyczerpanie trybu określonego w art. 37 kpa, tj. wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa. Wskazany w art. 37 kpa tryb został przez skarżącego wyczerpany, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Otóż pismem z dnia 21 lipca 2009 r. S. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z zażaleniem na bezczynność Marszałka Województwa [...] w wydaniu decyzji zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W ocenie tut. Sądu należy uznać, że zażalenie zostało wniesione do właściwego organu, a to z uwagi na treść art. 17 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 5 § 2 pkt 6 kpa do organów samorządu terytorialnego zalicza się marszałka województwa. Przysługujący marszałkowi województwa status organu wynika również z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), na którego podstawie marszałek uprawniony jest do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż skoro zamiarem strony było wniesienie zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa [...], zasadnie skierował on zażalenie, o którym mowa w art. 37 kpa, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co następnie uczyniło możliwym wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W tym miejscu wypada odnieść się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II OSK 61/10 oddalił już skargę S. L. na bezczynność Marszałka Województwa [...]. Otóż wyjaśnienia wymaga, iż powoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia S. L. na bezczynność Marszałka Województwa [...], nie zaś bezczynności ostatniego ze wskazanych organów. Nie sposób jest zatem mówić o tożsamości sprawy, co mogłoby uzasadniać odrzucenie rozpoznawanej skargi. Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87). Termin do załatwienia sprawy dla organu I instancji wynosi co do zasady jeden miesiąc, a w sprawach skomplikowanych dwa miesiące, zaś w postępowaniu odwoławczym jeden miesiąc. (art. 35 kpa). W rozpoznawanej sprawie, S. L. pismem z dnia 19 lutego 2009 r. zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę decyzji z dnia [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o powierzchni 35,8273 ha położonych we wsi Z. i E., gm. B. na cele nierolnicze. Wojewoda [...], uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, postanowieniem z dnia [...], przekazał wniosek do Marszałka Województwa [...], który pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. poinformował S. L., że obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości pozytywnego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustosunkowanie się do wniosku strony w drodze pisma nie stanowi przewidzianej prawem formy załatwienia sprawy. Jak wynika z brzmienia pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2009 r. istotą żądania była zmiana, w trybie art. 154 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Stosownie zaś do art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie administracyjne w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie może być wszczęte na wniosek bądź z urzędu i toczy się według przepisów normujących postępowanie w I instancji. Przedmiotem takiego postępowania administracyjnego jest natomiast ustalenie, czy istnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wzruszenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Na podstawie art. 154 kpa organ administracji publicznej, do którego został skierowany wniosek, może uczynić zadość żądaniu strony, może również, w przypadku braku przesłanek, odmówić uchylenia lub zmiany decyzji. Dopuszczalna jest także sytuacja, w której organ uzna, że postępowanie zainicjowane złożonym wnioskiem, na skutek wystąpienia określonych okoliczności jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Reasumując, uprawnione jest twierdzenie, że wpływ żądania zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa rodzi po stronie organu administracji publicznej powinność wydania decyzji, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że nie musi ona żądania uwzględniać. Również stwierdzenie przez organ administracji braku możliwości zmiany decyzji czy braku ;legitymacji po stronie wnioskującego nie stanowi przeszkody do zajęcia przez organ stanowiska w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] w miejsce wydania decyzji administracyjnej, ograniczył się jedynie do udzielenia pisemnej informacji o sprawie, której dotyczyło żądanie S. L., co nie stanowi prawnie dopuszczalnej formy załatwienia wniosku. Należy zatem uznać, iż Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności, co uzasadnia wydanie niniejszego wyroku. Zgodnie natomiast z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.