II OSK 61/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 887/09 o odrzuceniu skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa Ł. postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 37 kpa i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Nie podlega ono zaskarżeniu, nie kończy postępowania, ani też nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Nie mieści się więc w katalogu aktów administracyjnych podlegających kontroli sądów administracyjnych, o którym mowa w art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. L. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty w rozumieniu tego przepisu, 2. art. 45 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w zaskarżonym postanowieniu pisemnego wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2009 r. bez podania przyczyn, 3. art. 37 § 1 i § 2 kpa, art. 104 § 1 i § 2 kpa, art. 105 § 1 i § 2 kpa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]przekroczyło zakres swoich uprawnień wynikających z tych przepisów w uznaniu zażalenia skarżącego na bezczynność Marszałka Wojewody Łódzkiego za nieuzasadnione. Przepisy te dotyczą decyzji, a nie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Przepis art. 37 § 1 i 2 kpa nie może wyłączać przepisów o postępowaniu odwoławczym, co nastąpiło w tej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zmianę decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...]lutego 2004 r., znak [...] w przedmiocie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na zabudowę zagrodową oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S.L. podniósł, że w jego sprawie chodziło o wydanie decyzji przez Marszałka Województwa Łódzkiego, o jakiej mowa w art. 104 i 105 kpa, od której przysługiwałoby mu prawo odwołania się do organu wyższego stopnia. Przepis art. 37 § 1 i 2 kpa nie może zastępować tych przepisów i pozbawiać strony przysługujących jej praw w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]rozstrzyga sprawę co do istoty. Skarżący wskazał także, iż w przypadku, gdy strona oczekuje wydania decyzji , to powinna taką decyzję otrzymać, jej legalność mogłaby wówczas zostać zbadana przez organ wyższego rzędu lub sąd administracyjny. Natomiast pisma Marszałka Województwa Łódzkiego, jak też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]nie spełniają tych wymogów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2) Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyznaczono zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, który zamieszczony został w postanowieniach art. 3 i 4 cytowanej wyżej ustawy. Z dyspozycji art. 3 § 2 ustawy procesowej wynika , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydane w trybie art. 37 kpa, w przedmiocie zażalenia na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego. Wskazać zatem należy, że przepis art. 37 kpa ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05, LEX nr 196463, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 469/09, niepubl.). W tej sytuacji należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak też art. 37 § 1 i 2 kpa, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 kpa należy uznać za chybiony. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, iż wbrew twierdzeniom skarżącego postanowienie takie nie zamyka skarżącemu drogi do kontroli działań organu podejmowanych w sprawie, gdyż po wniesieniu zażalenia na bezczynność organu do organu wyższego stopnia, niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez ten organ strona może wnieść do sądu skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać także stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2009 r. wskazać należy, iż istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie odniósł się do w/w wniosku. Z analizy akt sprawy wynika, iż skarżący wnosił w nim o dołączenie do akt i rozpoznanie jego skargi z dnia [...] czerwca 2009 r. na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego. Biorąc jednak pod uwagę, iż skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 56/09, należy uznać, iż brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do w/w wniosku nie stanowił naruszenia postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Naruszenie przepisów postępowania może bowiem stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie w przypadku, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w postanowieniu.