II OSK 1565/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 7/10 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Marszałka [...] oddala skargę kasacyjną I. Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. S. L. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV o powierzchni 35,8273 ha położonych we wsi Z. i E., gm. Bełchatów, na cele nierolnicze. Powyższe żądanie zostało przekazane w dniu [...] marca 2009 r. zgodnie z właściwością do Marszałka Województwa Łódzkiego. 2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Marszałek Województwa Łódzkiego poinformował S. L., że obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie sprawy. Zmiana z dniem 1 stycznia 2009 r. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dała możliwość podejmowania decyzji w sprawie przeznaczania gruntów tej kategorii samorządom gminnym, w ramach prowadzonej przez te jednostki polityki przestrzennej, bez ingerencji marszałka województwa. 3. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. z naruszeniem art. 104 i art. 154 K.p.a. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/ŁD 56/09 odrzucił skargę S. L., z uwagi na fakt, iż strona nie wyczerpała środków zaskarżenia oraz nie uiściła wpisu sądowego. 5. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. S. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi – jako organ wyższego stopnia – z zażaleniem na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w wydaniu decyzji zmieniającej decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. 7. Po wyczerpaniu wskazanego w art. 37 § 1 K.p.a. trybu, skarżący wystąpił do Sądu ze skargą na bezczynność. 8. Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustosunkowanie się do wniosku strony w drodze pisma nie stanowi przewidzianej prawem formy załatwienia sprawy. Żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. rodzi po stronie organu administracji publicznej powinność wydania decyzji, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że nie musi ona żądania uwzględniać. Również stwierdzenie przez organ administracji braku możliwości zmiany decyzji czy braku legitymacji po stronie wnioskującego, nie stanowi przeszkody do zajęcia przez organ stanowiska w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego w miejsce wydania decyzji administracyjnej, ograniczył się do udzielenia pisemnej informacji o sprawie, której dotyczyło żądanie S. L., co nie stanowi prawnie dopuszczalnej formy załatwienia wniosku, a tym samym Sąd uznał, iż Marszałek Województwa Łódzkiego dopuścił się bezczynności. Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 149 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu wynikającego z przepisów prawa. 9. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniósł Urząd Marszałkowski w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji albo zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na przyjęciu przez Sąd poglądu, że pismo skarżącego z dnia 19 lutego 2009 r. adresowane do Wojewody Łódzkiego o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV we wsi Z. i E. Gm. Bełchatów jest sprawą administracyjną podlegającą na rozpatrzeniu i załatwieniu przez Marszałka Województwa Łódzkiego oraz naruszenie art. 35, 36, 104 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd stanowiska, że Marszałek Województwa nie załatwił sprawy w terminie "pozostając bezczynnym organem zobowiązanym do wydania decyzji w sprawie skarżącego". W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniesiono, że z dniem 1 stycznia 2009 r. zmianie uległy przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznaczało, że zmiana przeznaczenia gruntów klasy IV na cele nierolnicze nie wymaga już zgody marszałka. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, że żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a. rodzi po stronie organu konieczność jej wydania oraz że brak legitymacji po stronie wnioskującego nie stanowi przeszkody zajęcia przez organ stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego organu wniosek Pana L. nie dotyczy sprawy administracyjnej. Nadto Marszałek Województwa Łódzkiego nie jest organem właściwym do jej załatwienia. W Urzędzie Marszałkowskim odbyły się spotkania z udziałem wnioskodawcy mające na celu wysłuchanie i wyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że Marszałek naruszył terminy określone w art. 35 K.p.a. i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. 10. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej oddalenie w całości, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu i nie zawiera jakichkolwiek naruszeń prawa wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. W związku ze sposobem jej zredagowania przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu wskazanymi w niej, stosownie do art. 174 P.p.s.a. podstawami kasacyjnymi. 2. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 jest w zestawieniu z treścią uzasadnieniem wyroku jest niezrozumiały. Artykułu 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych Sąd nawet nie wymienił. Nie przeprowadził tym samym jakiejkolwiek jego wykładni. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej. Nie sposób popełnić tego rodzaju błędu, nie zajmując w ogóle stanowiska odnoszącego się do treści przepisu. 3. Artykuły 35, 36 i 104 K.p.a. są przepisami procedury administracyjnej. Artykuły 35 i 36 dotyczą terminu załatwiania spraw. Składają się one z kilku jednostek redakcyjnych (paragrafów) regulujących różne kwestie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, który z tych przepisów stanowi jej podstawę i nie wyjaśniono w czym skarżący upatruje ich naruszenie przez Sąd. Te same uwagi odnieść należy do wymienionego w skardze art. 104 K.p.a. Już tylko z wymienionych wyżej powodów kontrola kasacyjna w tym zakresie nie była możliwa. 4. Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią była jednakże ocena w jakiej formie winien być załatwiony wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasadą wynikającą z art. 104 § 1 jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przepisu takiego (wprowadzającego wyjątek od tej zasady) Marszałek Województwa nie wskazał. Wspomniany już wyżej art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest przepisem "Kodeksu" – już tylko z tej przyczyny nie może wprowadzać wyjątku od wspomnianej wyżej zasady. Przepis ten może jedynie, na co zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ale nie na jego formę. Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej podlega załatwieniu poprzez wydanie odpowiedniej decyzji, bez względu na treść rozstrzygnięcia. Przyjęcie zastosowanej przez organ formy –"pisma informacyjnego" prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad procesowych dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15 K.p.a. Pogląd (str. 3 skargi kasacyjnej), że nie jest to sprawa administracyjna z uwagi na brak właściwości organu do jej załatwienia jest nieporozumieniem. Decyduje o tym charakter sprawy, a nie właściwość organu. W świetle powyższego skoro wniosek S. L. nie został załatwiony w sposób procesowy poprzez wydanie stosownego orzeczenia (decyzji) bezzasadność skargi kasacyjnej jest oczywista, co powodowało konieczność jej oddalenie stosownie do art. 184 P.p.s.a.