II GSK 1060/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 561/10 w sprawie ze skargi S. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 561/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi S. R. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność tej uchwały. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. R. złożył wniosek o wpisanie go na listę adwokatów prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w W. Uchwałą ORA w W. z dnia [...] marca 2009 r. został wpisany na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący zawiadomił ORA w W. o wyznaczeniu z dniem [...] września 2009 r. siedziby zawodowej w W. przy ul. [...], a następnie pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował ORA w W. i K. o przeniesieniu z dniem [...] października 2009 r. swojej siedziby zawodowej z W. do K. W ślad za pismem ORA w K. z dnia [...] października 2009 r. wniósł o wpisanie go na listę adwokatów Izby Adwokackiej w K. W dniu [...] września 2009 r. ORA w K. wystąpiła do Naczelnej Rady Adwokackiej o zajęcie stanowiska w przedmiocie ważności (oraz podjęcie we właściwym trybie postępowania) uchwały ORA w W. z dnia [...] marca 2009 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w W. podnosząc, iż w jej ocenie ORA w W. nie dysponowała materiałem dowodowym wskazującym na jej właściwość w przedmiocie wpisu. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, działając w trybie nadzoru na podstawie art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm., dalej: p.o.a.) w zw. z art. 60 tej ustawy, art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność wyżej wymienionej uchwały ORA w W. z dnia [...] marca 2009 r. i z tego powodu ją uchyliło. Zdaniem organu postępowanie toczące się przed ORA w W. w przedmiocie wpisu na listę adwokatów prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa dotyczących właściwości organów administracji, w zakresie właściwości miejscowej, ponieważ skarżący zamieszkuje w K. i na terenie właściwości Izby Adwokackiej w K. prowadzi także aktywność zawodową, co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ORA w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność powyższej uchwały uznając, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.,) stwierdzenie jej nieważności, gdyż została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 69 p.o.a., w przypadku wpisu na listę adwokatów okręgowa rada adwokacka zobowiązana jest doręczyć uchwałę wraz z aktami osobowymi w terminie 30 dni Ministrowi Sprawiedliwości, któremu przysługuje prawo wyrażenia co od takiej uchwały sprzeciwu, przy czym niezłożenie sprzeciwu w terminie 30 dni powoduje uprawomocnienie się wpisu. W ocenie Sądu, przepis ten wyklucza nadzór Prezydium NRA nad uchwałami okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, skoro wynika z niego, że nadzór ten należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Takiego uprawnienia Prezydium NRA nie miało prawa wywieść z art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. Sąd przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z 30 września 1988 r. III PZP 19/88 (opubl. OSNC 1989/4/48), w której stwierdzono, że gdyby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie kontroli uchwał okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę aplikantów adwokackich przez Naczelną Radę Adwokacką w ramach art. 60 p.o.a., to niewątpliwie zobowiązałby okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał w przedmiocie wpisu Naczelnej Radzie Adwokackiej i zakreśliłby termin, w którym Naczelna Rada Adwokacka z urzędu mogłaby uchylić taką uchwałę. Tymczasem legislator zobowiązał okręgowe rady adwokackie do doręczania uchwał o wpisie tylko Ministrowi Sprawiedliwości – z pominięciem Naczelnej Rady Adwokackiej. To wskazuje jednoznacznie, że nadzór nad zasadnością wpisów na listę adwokatów został powierzony wyłącznie temu organowi. Skoro więc ustawodawca nie przewidział sprawowanej z urzędu kontroli Naczelnej Rady Adwokackiej nad uchwałami okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów, to Prezydium NRA w żadnym razie nie było uprawnione, w trybie art. 60 p.o.a., do stwierdzenia nieważności uchwały ORA w W. z dnia [...] marca 2009 r. o wpisie skarżącego na listę adwokatów ORA w W. i do uchylenia jej z tego powodu. Ponadto Sąd podkreślił, że działanie podejmowane przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na podstawie przepisu art. 60 p.o.a. ma charakter nadzorczy jedynie w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, dlatego też organ ten nie mógł na podstawie tego przepisu stwierdzić nieważności i uchylić z tego powodu uchwały ORA w W., którą wpisano skarżącego na listę adwokatów, ponieważ uchwała ta została podjęta w sprawie indywidualnej – rozstrzygającej sprawę administracyjną dotyczącą skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. i przyjęcie, iż Naczelna Rada Adwokacka nie sprawuje nadzoru nad uchwałami okręgowych rad adwokackich dotyczącymi wpisu na listę adwokatów i nie posiada uprawnienia do uchylenia sprzecznych z prawem uchwał okręgowych rad adwokackich dotyczących wpisu na listę adwokatów. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z art. 58 pkt 3 i art. 60 ustawy p.o.a. wynika, iż Naczelna Rada Adwokacka posiada kompetencje do sprawowania nadzoru nad działalnością okręgowych rad adwokackich i uchylania uchwał okręgowych rad adwokackich sprzecznych z prawem. Wymienione przepisy nie ograniczają w żaden sposób nadzoru tego organu nad uchwałami okręgowych rad adwokackich jedynie do uchwał o charakterze generalnym i nie wyłączają tego uprawnienia co do uchwał dotyczących wpisu na listę adwokatów. Przepisy prawa o adwokaturze upoważniają Naczelną Radę Adwokacką do włączania się do postępowań w sprawach indywidualnych, bowiem ustawa rozróżnia nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich (art. 60 i art. 61) i rozpoznawanie odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich (art. 46 i art. 58 pkt 8). W związku z tym Naczelna Rada Adwokacka rozpoznaje odwołania od uchwał okręgowych rad adwokackich oraz dodatkowo sprawuje nadzór na działalnością rad i wydawanych przez nie uchwał – zarówno generalnych jak i indywidualnych – na podstawie art. 60 p.o.a. Natomiast art. 69 i 69a tej ustawy nie pozbawiają Naczelnej Rady Adwokackiej uprawnień do nadzorowania uchwał okręgowych rad adwokackich dotyczących wpisu na listę adwokatów. Wprawdzie wskazane przepisy przyznają kompetencje w przedmiocie nadzoru nad samorządami zawodowymi także Ministrowi Sprawiedliwości, ale nie ograniczają kompetencji Naczelnej Rady Adwokackiej wynikających z treści art. 60 p.o.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. R. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i o przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślił, że z ukształtowanej w przepisach p.o.a. procedury wpisu na listę adwokatów wynika w sposób jednoznaczny, iż nadzór nad sprawami związanymi z takim wpisem powierzony został Ministrowi Sprawiedliwości. Natomiast przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ prowadziłoby do wniosku, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jest pewnego rodzaju "superorganem", sprawującym nadzór także nad Ministrem Sprawiedliwości. Przepisy art. 60 w zw. z art. 58 pkt 3 ustawy p.o.a. przyznają więc Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uprawnienie do podejmowania działań nadzorczych tylko i wyłącznie w odniesieniu do uchwał okręgowych rad adwokackich podjętych w sprawach generalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 68 i 69 powołanej ustawy wynika, iż sprawa wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich jest sprawą administracyjną. Kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy została przyznana okręgowej radzie adwokackiej (art. 68 ust. 1 p.o.a.). Natomiast skuteczność prawna rozstrzygnięcia tej sprawy przez przyznanie jednostce uprawnienia do wykonywania zawodu adwokata jest uzależniona od realizacji kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości (art. 69 ust. 2 p.o.a.). Milczenie Ministra Sprawiedliwości w czasie 30 dni od otrzymania uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich powoduje następstwo prawne w postaci skuteczności rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej: wpis na listę adwokatów lub aplikantów uważa się za dokonany. Wniesienie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości pozbawia uchwałę o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich skutku prawnego. Minister Sprawiedliwości ma zatem przyznaną kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej: wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Powyższe uregulowanie wyklucza nadzór Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na uchwałami okręgowych rad adwokackich w przedmiocie wpisu na listę adwokatów lub aplikantów, gdyż nadzór ten należy do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że takiego uprawnienia prezydium NRA nie może wywodzić z postanowień art. 58 pkt 3 w zw. z art. 60 p.o.a. Działania podejmowane przez Prezydium NRA na podstawie przepisu art. 60 p.o.a. mają charakter nadzorczy w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Art. 60 ustawy upoważniający NRA do uchylania sprzecznych z prawem uchwał rad okręgowych, nie uprawnia NRA do naruszenia zasady skargowości wynikającej z art. 46 p.o.a. ani do naruszania zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Nie jest dopuszczalne zatem wzruszanie przez NRA z urzędu, w oparciu o art. 60 p.o.a., prawomocnych uchwał okręgowych rad adwokackich, podjętych w postępowaniach dotyczących spraw indywidualnych i prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie wywiódł Sąd I instancji, że w sprawach dotyczących wpisu na listę adwokatów organ nie może działać w trybie art. 60 p.o.a., bowiem te postępowania toczą się w oparciu o zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, który takich możliwości nie przewiduje dla organu II instancji (por. wyrok WSA z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt VI Sa/Wa 1574/04 LEX nr 168054, wyrok WSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI Sa/Wa 2564/08). W tym stanie rzeczy nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .