IV SA/Po 1030/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. spraw ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania oddala skargi Pismem z dnia [...] września 2009 r. Zarząd Rolniczej Spółdzielni [...] złożył, za pośrednictwem Burmistrza Miasta[...] , do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek: 1) o wydanie na podstawie art. 119 § 1 w zw. z art. 118 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej -kpa), postanowienia zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy Rolniczą Spółdzielnia [...], a Gminą [...]. 2) stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku Zarząd Spółdzielni wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz RSP w [...] opłaty adiacenckiej w wysokości 187.367,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]. Dnia [...] czerwca 2009 r. Rolnicza Spółdzielnia [...] zawarła z Gminą [...] porozumienie, na mocy którego Spółdzielnia zobowiązała się zapłacić tytułem opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości kwotę 100.000 zł. Porozumienie podpisane zostało przez Prezesa Zarządu i Burmistrza [...]. W dniu [...] sierpnia 2009 r. zarząd RSP otrzymał z Urzędu Miejskiego w [...]wezwanie do zapłaty z dnia [...].08.2009 r., z którego wynika, iż Burmistrz [...] wbrew zawartej ugodzie domaga się zapłaty opłaty adiacenckiej wynikającej z zakwestionowanego przez zarząd RSP operatu szacunkowego. Z uwagi na zawarcie ugody w postępowaniu odwoławczym, ugoda winna zostać zatwierdzona zgodnie z art. 119 § 1 Kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpoznania wniosku o zatwierdzenie ugody umorzyło postępowanie. Kolegium doszło do wniosku, że zawarte porozumienie nie stanowi ugody administracyjnej, w rozumieniu art. 114 Kpa. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku z 01 września 2009 r. o wydanie postanowienia o zatwierdzeniu ugody. Jednocześnie w art. 105 Kpa ustanowiono, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzją z tego samego dnia Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. W ocenie Organu decyzja Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Stanowisko zaprezentowane przez spółdzielnię we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest całkowicie chybione. Nie można zgodzić się, iż decyzja dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ugodą. Decyzja wydana została przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r., a porozumienie pomiędzy Gminą [...], a RSP w [...] zawarto dopiero w dniu [...] czerwca 2009 r. Decyzja z [...].04.2009 r. jest jedyną decyzją wydaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału i dotyczącą wymiaru opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wcześniej organ nie wydał żadnej decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] wskutek podziału nieruchomości na [...] działek - na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...].04.2008 r. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby przed [...] kwietnia 2009 r. wydano inną, ostateczną w tej dacie decyzję, możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...]z [...] kwietnia 2009 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. W przedmiotowej sprawie oceny decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. dokonano z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603). Ponadto Kolegium rozważyło sprawę pod kątem stwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. i uznało, iż w niniejszej sprawie także one nie zachodzą. Wnioskiem z dnia 07 września 2009 r. Zarząd RSP w [...] zwrócił się do Organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższych decyzji. Decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] i Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. W decyzji dotyczącej umorzenia postępowania Organ wskazał, iż zgodnie z art. 115 Kpa ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w tej sprawie. Zatem nawet gdyby teoretycznie uznać za dopuszczalne zawarcie ugody, ewentualna ugoda administracyjna na etapie postępowania odwoławczego (odwołanie od decyzji I instancji wniesiono [...].05.2009 r.) może zostać zawarta przed organem odwoławczym. Kolegium wskazało, iż sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna). Z poglądów doktryny wynika także, iż nie jest możliwe zawarcie ugody pomiędzy stroną, a organem. W uzasadnieniu decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...].04.2009 r. Organ wskazał, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony, że decyzja dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ugodą. Decyzję wydano [...].04.2009 r., natomiast porozumienie zawarto [...].06.2009 r. Kolegium nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek , wskazanych w art. 156 Kpa, a także rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony organ rażąco naruszył art. 9 kpa, bowiem Burmistrz [...] zapewnił zarząd spółdzielni, iż zawarte porozumienie będzie wywoływać skutki prawne, stąd zarząd podjął decyzję o cofnięciu odwołania. W ocenie Organu, nawet gdyby przyjąć twierdzenia Spółdzielni za zasadne, to brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji z [...].04.2009 r. Skargę na powyższe decyzje wniosła do tutejszego Sądu Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 114-122 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie prawa procesowego. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnych. W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. sprawy ze skarg na decyzje z [...] listopada 2009 r. Nr [...] i Nr [...] połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowiono prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Po 1030/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Rolniczej Spółdzielni [...] z dnia [...].09.2009 r. o zatwierdzenie "ugody" zawartej w dniu [...].06.2009 r. pomiędzy Gminą [...], a Spółdzielnią, oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].04.2009 r. nakładającej na RSP w [...] opłatę adiacencką w wysokości 187.367,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]. W badanej sprawie postępowanie dotyczyło zatem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], na mocy której organ w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek RSP w [...] nałożył na mocy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zarząd Spółdzielni domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji, powołując się na porozumienie zawarte pomiędzy Spółdzielnią, a Burmistrzem [...] dnia [...].06.2009 r. na mocy którego Spółdzielnia zobowiązała się uiścić opłatę adiacencką w wysokości 100.000 zł. W pierwszej kolejności należy odnieść się do porozumienia zawartego pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w [...], a Burmistrzem Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i skutków prawnych jego zawarcia. W ocenie strony skarżącej zawarte porozumienie stanowiło ugodę administracyjną w rozumieniu przepisu art. 114 kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Ugoda może być zawarta w okresie od daty wszczęcia postępowania w danej instancji do czasu wydania decyzji administracyjnej. Końcową datę okresu, w którym ugoda może być zawarta, należy rozumieć jako ostatni dzień terminu załatwienia danej sprawy (art. 115 kpa). Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne jest (jak w przedmiotowej sprawie) zawarcie ugody po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego, jak również po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy chyba, że po uchyleniu decyzji sprawa zostanie przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2) lub decyzja ostateczna zostanie uchylona w wyniku postępowania nadzwyczajnego i sprawa będzie mogła być rozpatrzona merytorycznie. Co ważne, instytucja ugody nie obejmuje podmiotów działających na prawach strony, bowiem postępowanie nie dotyczy ich praw i obowiązków. Podmioty te mogą jednakże uczestniczyć w tym postępowaniu na takich zasadach jak przy załatwianiu sprawy w formie decyzji (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks Postępowania Administracyjnego, s. 81). Ugoda nie może także być zawarta, jeżeli istnieje tylko jedna strona stosunku prawnego, bowiem organ jako podmiot prowadzący postępowanie, mając uprawnienie do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej strony, sam nie może być "stroną" takiej ugody. Należy przy tym odróżnić "ugodę" rozumianą jako prawną formę działania, od "zgody" strony na określone działania organu. Zasadnie, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że zawarte porozumienie nie jest ugodą "administracyjną" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., zatem jest prawnie bezskuteczne. Skoro zawarte porozumienie nie ma charakteru ugody administracyjnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 kpa. Sąd podziela również stanowisko organu, w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].04.2009 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu dodać, że o ile pozostałe, uregulowane w przepisach procedury administracyjnej, tryby wzruszenia decyzji dotyczą decyzji ostatecznej, o tyle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może zmierzać również do eliminacji decyzji nieposiadającej waloru ostateczności. Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy, co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Skarżąca powołała się we wniosku na treść art. 156 § 1 pkt 3 wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20.04.2009 r. jako dotyczącej już sprawy wcześniej rozstrzygniętej zawartą ugodą. Jak słusznie zauważył Organ, przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż porozumienie zostało zawarte już po podjęciu decyzji przez organ I instancji tj. 09.06.2009 r. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/08, LEX nr 520221). Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Decyzja z dnia [...].04.2009 r. wydana została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz, U. 2004, Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ zastosował stawkę procentową obowiązującą na podstawie uchwały Rady Miejskiej [...]. Fakt późniejszego zawarcia porozumienia w sprawie zmiany wysokości opłaty adiacenckiej nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji z [...].04.2009 r., bowiem wady powodujące nieważność decyzji administracyjnej tkwią w niej już od momentu jej podjęcia, a zatem późniejsze zachowania strony nie mają wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1284/08). Zasadnie Kolegium przyjęło, że decyzja o ustaleniu opłaty jak wykazano wyżej, została wydana w oparciu o prawidłowo ustanowiony i obowiązujący przepis prawny, a więc zgodnie z zasadą praworządności. Organ uwzględnił wszystkie przepisy materialne mogące mieć w danej sprawie zastosowanie. Skarżąca podniosła, że została wprowadzona w błąd przez Burmistrza [...], który udzielił Jej informacji, iż zawarte porozumienie jest prawnie skuteczne, czym naruszył art. 9 kpa. Sąd zauważa, iż kwestię ważności czynności prawnej dokonanej pod wpływem błędu normuje art. 84 Kodeksu cywilnego. Błąd jest wadą oświadczenia woli powodującą względną nieważność czynności prawnej, czyli jej wzruszalność (wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r., V CK 477/02, LEX nr 175975). Czynność prawna zawierająca wadliwe oświadczenie woli jest ważna dopóty, dopóki nie nastąpi uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. W myśl art. 88 § 1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Z chwilą zaś skutecznego uchylenia się od takich skutków czynność prawna jest nieważna z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili złożenia wadliwego oświadczenia woli, zatem czynność nie może wywrzeć żadnych skutków, a te, które powstały, zostają z mocą wsteczną przekreślone. Uznanie umowy za nieważną pociąga za sobą konsekwencje na gruncie cywilnoprawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. MZ