VII SA/Wa 547/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...], Burmistrz Miasta K. zatwierdził projekt zagospodarowania działki objętej załącznikiem nr 1 oraz udzielił Z."S." w K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej modernizację sieci cieplnej oraz węzłów cieplnych w K. na osiedlu D., S. oraz ulicy [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili A. S. i P. W., podnosząc, że decyzja ta została wydana pomimo braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przebiegała ww. inwestycja. W ocenie wnioskodawców powyższa okoliczność oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta K. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączone zostały zgody tylko: Z. S.(dot. działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]) oraz P. L. i A. S. (dot. działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]) na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Natomiast brak jest zgody pozostałych właścicieli działek, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja. Ponadto organ I instancji wskazał, że pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, to nie uzyskał dokumentów, które potwierdziłyby, że inwestor uzyskał zgody pozostałych właścicieli działek. W ocenie Wojewody [...] w trakcie postępowania nieważnościowego Z. "S." w K. nie wykazał, że posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta oznacza, że decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 32, art. 33 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. "S." Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ew. [...], w pozostałym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy - A. S. i P. W., są współwłaścicielami działek oznaczonych obecnie nr ew. [...]. Ponadto A. S. jest właścicielką działki oznaczonej obecnie nr ew. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, jej przebieg został zaprojektowany między innymi przez wskazane wyżej działki, przy czym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] była częścią działki oznaczonej wówczas numerem ew. [...], działka nr [...] była częścią działki oznaczonej wówczas numerem ew. [...], zaś działka nr [...] była częścią działki oznaczonej wówczas numerem ew. [...]. W ocenie organu II instancji inwestor nie wykazał prawa do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym naruszenie to ma charakter rażący i wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z tego względu w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji należało utrzymać w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr [...]. Natomiast w pozostałym zakresie, wobec braku interesu prawnego wnioskodawców - A. S. i P. W., organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody oraz umorzył postępowanie. Na potwierdzenie swojego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05. W wyroku tym Sąd wskazał, że jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy podnosili zarzut rażącego naruszenia prawa, a ponadto wszelkie okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na jej ocenę. W ocenie organu odwoławczego porozumienie z dnia 15 września 2000 r. zawarte pomiędzy inwestorem a F. W. - ojcem A. S. i P. W., ma charakter cywilnoprawny i jako takie nie może podlegać ocenie w toku postępowań administracyjnych. Nie można go również postrzegać w kategoriach okoliczności konwalidującej stwierdzone wyżej rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Co do zarzutu dotyczącego sposobu rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku inwestora o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że pozostaje on bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. "S." sp. z o.o. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przed podjęciem decyzji; art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wniosku dowodowego skarżącej zawartego w treści odwołania, w tym m.in. pominięcie przesłuchania świadka R. H.; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w treści zaskarżonej decyzji odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w treści odwołania, w szczególności niewypowiedzenie się w treści zaskarżonej decyzji do zarzutu podniesionego w odwołaniu dot. naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na zniekształceniu tezy dowodowej pełnomocnika inwestora i przeprowadzeniu zupełnie innego dowodu niewnioskowanego przez pełnomocnika, ani żadną ze stron, w tym również z urzędu; oraz błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy prowadzące do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący winni mieć na względnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności była decyzja Burmistrza Miasta K., którą udzielono pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organy nadzorcze obu instancji prawidłowo wskazały, iż ww. decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W niniejszej sprawie A. S. i P. W. wnioskowali o wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa. Zarzut podnoszony w skardze, jak i w odwołaniu, że w treści wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy wskazywali na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma wpływu na prawidłowość wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ okoliczność ta może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, a więc wszczęcia zupełnie innego postępowania niż postępowanie nieważnościowe. Z tego względu Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że ww. wniosek zawiera podstawę do wszczęcia postępowania nieważnościowego i zgodnie z jego treścią przeprowadził postępowanie nieważnościowe (na wniosek). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przepisie tym zostały zawarte dwie przesłanki, przy czym z uwagi na zawartą w tym przepisie koniunkcję rozłączną, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystarczy, że zostanie spełniona jedna z tych przesłanek, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, wprost stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego przepis jest jasna, a co za tym idzie, nie wymaga zastosowania reguł interpretacyjnych (wykładni prawa). Naruszenie więc przepisu o takiej treści oznacza naruszenie prawa w sposób oczywisty. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie dysponował działkami nr 181/7, 80/1 oraz 79, przez które został zaplanowany przebieg inwestycji, na cele budowlane. Wśród załączników do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji brak jest stosownych zgód (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Ponadto w tracie postępowania nieważnościowego pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wskazanie, czy w aktach tego organu znajdują się dokumenty potwierdzające, że A. S. i P. W. wyrazili zgodę na przeprowadzenie inwestycji przez ich działki. W piśmie z dnia 1 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w jego posiadaniu nie ma żadnego dokumentu, który potwierdzałby, iż taka zgoda została wyrażona. W tym miejscu wskazania wymaga, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji było zgodne z treścią wniosku Z. "S." sp. z o.o. z dnia 1 kwietnia 2009 r. We wniosku tym inwestor domagał się przeprowadzenia dowodu właśnie z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Organ nadzorczy będąc związany ramami postępowania nieważnościowego zwrócił się o uzyskanie informacji mających bezpośredni wpływ na treść postępowania nieważnościowego, dlatego w ocenie Sądu zarzut skargi dot. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., należy uznać za bezzasadny. Strona skarżąca winna pamiętać, że w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana jest decyzja administracyjna pod względem, czy tkwią w niej wady o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organy nadzorcze nie są w żadnym wypadku powołane do zbadania, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę (taki jest wniosek inwestora z dnia 1 kwietnia 2009 r.). Z tego względu Wojewoda [...] prawidłowo zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o ustalenie wyłącznie kwestii związanej z legalnością podjętej decyzji o pozwoleniu na budowę, w dodatku zmierzając do ustalenie, czy zarzut podniesiony przez A. S. i P. W. w ich wniosku jest zgodny ze stanem faktycznym. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom inwestora, treść ww. wniosku dowodowego nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia z uwagi na charakter postępowania dowodowego prowadzonego w trakcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego (tj. ustalenie czy istnieją dokumenty potwierdzające udzielenie stosownej zgody). Jak wynika z powyższego, decyzja Burmistrza Miasta K. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w sposób oczywisty została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który umożliwia udzielenie pozwolenia na budowę wyłączenie temu kto posiada tytuł prawny do nieruchomości oraz racje gospodarcze (ingerencja w konstytucyjne prawo własności), nie ulega wątpliwości, że naruszenie tego przepisu ma charakter rażący, jednak nie dotyczy ono całości inwestycji przebiegającej przez wszystkie działki wskazane w załączniku nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy składając swój wniosek wskazywali wyłącznie na naruszenie własnego interesu prawnego dot. ich działek (art. 28 k.p.a.). Również ustalenia Wojewody [...] dotyczyły wyłącznie takiego zakresu wyznaczonego ww. wnioskiem. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczając stwierdzenie nieważności decyzji do zakresu wskazanego we wniosku. Należy mieć na względzie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z oceną legalności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Charakter tego typu inwestycji polega na możliwości jej realizacji na określonych odcinkach. Dlatego też w przypadku ustalenia, że na określonym odcinku inwestycji decyzja taka zapadła z rażącym naruszeniem prawa, to zasadne jest wyeliminowanie takiej decyzji tylko w części, a nie jak to uczynił Wojewoda [...] (pomimo braku odmiennych dowodów) - w całości. Takie stanowisko jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05 (publ. LEX nr 266917). W wyroku tym Sąd wskazał, że "w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji". W skardze prawidłowo wskazano, że zgodnie z art. 10 k.p.a. organ I instancji nie zawiadomił strony skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przed podjęciem decyzji. Jest to niewątpliwie naruszenie prawa procesowego, jednak w ocenie Sądu nie ma ono wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 sierpnia 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami organu I instancji. W trakcie postępowania odwoławczego nie przedstawił jednak żadnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jak również nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które mogłyby uprawniać do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o odmiennej treści. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie przez Sąd, a co za tym idzie, nie może stanowić postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzut nieuwzględnienia wniosku zawartego w odwołaniu o przesłuchanie świadka nie ma również wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że charakter postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, wobec zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, mógł się sprowadzać wyłączenie do przedstawienia dowodu w postaci zgód A. S. i P. W. na realizację przedmiotowej inwestycji przez ich działki. Skoro takich dokumentów brak było w aktach dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę oraz brak ich było w aktach zgromadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. to zarzut pominięcia dowodu z przesłuchania świadka należy uznać za bezzasadny, który nie może mieć żadnego wpływu na wynik postępowania. Podobnie powołanie się przez stronę skarżącą na porozumienie z dnia 15 września 2000 r. nie może stanowić wystarczającego dowodu do podjęcia odmiennego stawiska w niniejszej sprawie, ponieważ z treści tego porozumienia nie wynika w ogóle, iż dotyczy ono wyrażenia jakiejkolwiek zgody przez A. S. i P. W. na zajęcie ich działek pod budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto uzyskanie ewentualnej zgody wyżej wymienionych po prawie trzech latach, również nie mogłoby stanowić okoliczności konwalidującej rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jakie nastąpiło w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.