II OSK 2033/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 153/10 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2033/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. VIII SA/Wa 153/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o 2 pomieszczenia gospodarcze i wiatrołap na działce o nr [...] przy ul. B. [...] w Radomiu wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31 marca 2009 r. - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej rozbudowy, który winien zawierać w razie potrzeby, zakres robót koniecznych do wykonania w celu jej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, - projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na aktualnym podkładzie geodezyjnym. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał B. i T. W. rozebrać pomieszczenie wiatrołapu oraz dwa pomieszczenia dobudowane do istniejącego budynku ze względu na to, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. i T. W. podnosząc, że termin do dostarczenia wymaganej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu był nierealny z punktu widzenia administracyjnego procesu wyrobienia wszystkich wymaganych decyzji. Poza tym stwierdzili, że zdobycie stosownej dokumentacji, t.j. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego łączy się z bardzo wysokimi nakładami, niewspółmiernymi do korzyści, jakie niesie ze sobą zakończenie inwestycji. W ocenie Inwestorów prowadzenie procesu legalizacji jest dla nich nazbyt problemowe a czasem wręcz nieosiągalne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wskazał, że organ nadzoru budowlanego I instancji zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 175/08 przeprowadził procedurę legalizacyjną dotyczącą samowoli budowlanej. Uznając, że termin określony w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu jest nierealny do wykonania nałożonych na nich obowiązków, inwestorzy mogli zwrócić się o przedłużenie tego terminu. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż termin określony w postanowieniu organu I instancji był dla Skarżącej nie do zachowania, gdyż na wydanie przez urząd większości potrzebnych dokumentów czeka się co najmniej 3 miesiące, w efekcie czego B. W. mogła złożyć jedynie zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]. Fakt, że Skarżąca nie złożyła wymaganych przez organ dokumentów nie wynikał z jej złej woli, a jedynie z tego, że fizyczną niemożliwością było dotrzymanie nałożonego przez organ terminu. W ocenie Skarżącej organ nie wykonał zaleceń orzekającego w sprawie Sądu nakładając nierealny termin dostarczenia dokumentów. Ponadto jako osoba nieposiadająca wykształcenia prawniczego, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika oraz będąc w podeszłym wieku nie wiedziała o możliwości przedłużenia terminu a organ jej o takiej możliwości nie poinformował. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podano, że skoro w wyznaczonym terminie skarżąca nie wykonała nałożonych na nią przez organ obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej, iż termin na złożenie dokumentacji był niemożliwy do dotrzymania. Trwał on bowiem ponad cztery miesiące. Ponadto w czasie składania skargi inwestor nadal nie posiadał stosownych decyzji. Skarżąca nie podnosi, iż uzyskała w trakcie postępowania administracyjnego wymagane od niej dokumenty. Co więcej, nie wskazywała aby była w trakcie oczekiwania na ich uzyskanie. Mimo upływu blisko 18 miesięcy od otrzymania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca nie podjęła żadnych kroków aby żądaną od niej decyzję uzyskać, a zatem zdaniem Sądu I instancji za bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek argumentacji należy uznać twierdzenie o niewystarczającym czasie zakreślonym przez organ I instancji. Kwestia przedłużenia tego terminu ma w tej sytuacji drugorzędne znaczenie. Skarżąca powinna wystąpić o wydanie jej stosownej decyzji i gdyby jej uzyskanie w terminie określonym w postanowieniu nie było możliwe wystąpić o jego przedłużenie. Brak takiego wniosku oznacza, że Skarżąca w żadnym terminie nie mogła złożyć wymaganych dokumentów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1/ art. 134 § 1 ppsa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne dokonanie w warunkach kontroli oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego nie uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku "Prawo budowlane" poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 48 ust. 2 ww. ustawy polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie wyjaśniono wszystkie niezbędne dla sprawy okoliczności i rozpoznano w pełni sprawę samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego w tej części, w której skarżąca przedstawiła zaświadczenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia 17 lipca 2008 roku o braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego i przedstawiła decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2009 roku o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji nie przeprowadzenie obowiązkowego postępowania w sprawie legalizacji obiektu, podczas gdy prawidłowa analiza, materiału dowodowego winna skutkować uznaniem działań organu administracyjnego za niezgodne z prawem i powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji celem ponownego sprawdzenia przez organ czy skarżąca spełnia określone prawem warunki skutkujące odstąpieniem od orzeczenia nakazu rozbiórki; 2/ art. 141 § 4 ppsa poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności brak rozważenia, czy są prawne możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżąca: wnosiła o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów; przedstawiła zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; przedstawiła decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż nie jest prawdziwe twierdzenie, że skarżąca nie wystąpiła do organu nadzoru o przedłużenie terminu koniecznego na uzyskanie niezbędnych dokumentów bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 9 lipca 2008 r., w którym zwraca się o przedłużenie przedmiotowego terminu oraz odpowiedź organu, iż "ustawa Prawo budowlane nie zna instytucji prawnej, jaką jest przedłużenie terminu". Ponadto wbrew stanowisku Sądu I instancji, w dacie składania skargi skarżąca dysponowała zaświadczeniem o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół, dokonanej przez Sąd I instancji, nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – decyzji o nakazie rozbiórki. Tak postawione zarzuty zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na uwzględnienie. Otóż jak zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie uwzględnił, że w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach znajduje się zarówno pismo skarżącej skierowane do organu, w którym wnosi o przedłużenie terminu na przedłożenie wymaganych postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. dokumentów, jak i odpowiedź organu, w której stwierdza się, iż "ustawa Prawo budowlane nie zna instytucji prawnej, jaką jest przedłużenie terminu". Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie, zarówno organu, jak i Sądu I instancji, że Strona uznając, że nie jest w stanie wykonać w terminie nałożonych na nią obowiązków, mogła wnieść o jego przedłużenie. Stoi to bowiem w sprzeczności ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem. Na marginesie należy zauważyć, że wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek skarżącej termin o jakim mowa art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany. Nie polega także na prawdzie zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, że Skarżąca do dnia złożenia skargi nie uczyniła nic aby uzyskać żądane od niej dokumenty, w związku z czym kwestia przedłużenia terminu jest drugorzędna. Jak bowiem wynika z treści samej skargi, skarżąca w czasie jej składania dysponowała zaświadczeniem o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym czasie była też wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności powodują, że zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji nie dokonał bowiem w wystarczającym stopniu analizy niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.