IV SA/Gl 874/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkaniowym uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia [...]. K.G. złożył w Zakładzie Karnym w C., w dniu [...] r., wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w C. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył umowę kupna - sprzedaży (akt notarialny Rep. [...]) zawartą w dniu [...]r., której przedmiotem jest nabycie własnościowego prawa do wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego oraz umowę o preferencyjny kredyt mieszkaniowy na jego zakup, zawartą w dniu [...] r., z A Spółką Akcyjną. Dyrektor Zakładu Karnego w C. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), odmówił K.G. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że funkcjonariuszowi temu nie przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ na dzień złożenia wniosku był już właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], spełniającego należne mu normy powierzchni mieszkalnej, w związku z tym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i dlatego nie jest osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. G. uznając, że odmowa udzielenia pomocy finansowej jest dla niego krzywdząca. Oświadczył, że do dnia [...] r. nie posiadał własnego mieszkania i nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Starając się o przyznanie pomocy finansowej uzyskał informację o konieczności dołączenia do wniosku umowy kupna mieszkania i umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na kupno mieszkania. Gdyby takich informacji nie otrzymał, to wniosek złożyłby przed zakupem mieszkania. Z informacji uzyskanych w zakładzie pracy wynikało, że są to niezbędne dokumenty, które muszą być załączone do wniosku. Zaakcentował, że dotychczas pomoc finansowa była przyznawana funkcjonariuszom na takich samych warunkach jak w jego przypadku (czyli po podpisaniu umowy kupna - sprzedaży), a kredyt jest na zakup pierwszego mieszkania, przy czym art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie limituje czasu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i nie określa, w jakiej dacie, tj. przed, czy po nabyciu lokalu, może być złożony wniosek o przyznanie tej pomocy. Z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) wynika, że do wniosku należy dołączyć np. umowę kupna mieszkania i umowę kredytową. Zatem odwołujący działał w dobrej wierze, zgodnie z wytycznymi otrzymanymi od pracownika działu kwatermistrzowskiego oraz w oparciu o stosowaną wcześniej procedurę składania dokumentów w zakładzie pracy. W tym zakresie zapisy ustawy o Służbie Więziennej nie uległy zamianie, ale jak się dowiedział w ostatnim czasie zmieniła się tylko ich interpretacja. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy i podniósł, że wnioskodawca w dniu [...] r. wspólnie z żoną, nabył własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w C. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej [...] m², za cenę [...] -zł. i na zakup wymienionego lokalu zaciągnął kredyt mieszkaniowy w tej samej kwocie. Nadto, lokal posiada powierzchnię mieszkalną [...] m², zatem spełnia normy powierzchni mieszkalnej przysługujące funkcjonariuszowi ustalone na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dla jego rodziny, która to norma wynosi 14-20 m². Organ wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli prawo to, nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje funkcjonariuszowi dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - art. 90 ust. 1 ustawy wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał (§ 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Przy czym art. 91 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ podkreślił, iż odwołujący jest właścicielem lokalu mieszkalnego, spełniającego normy przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscowości pełnienia służby i na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, dlatego nie posiada on prawa do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże, nie posiada prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej). W skardze na powyższą decyzję K.G. domagał się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zarzucając im naruszenie art. 6, art. 8 i art. 9 w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdził, że w niniejszej sprawie fakt nabycia lokalu przed złożeniem wniosku nie może stanowić okoliczności do odmowy udzielenia mu oczekiwanej pomocy finansowej. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że uprawienia z art. 90 ust. 1 ustawy nie można wiązać z datą nabycia lokalu ani też z datą złożenia wniosku, bowiem istotne jest to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podkreślił, że wcześniej w praktyce organów więziennictwa wobec funkcjonariuszy stosowano inną interpretację przepisów i bez problemu przyznawano pomoc finansową na ten cel, ale najpierw należało nabyć lokal mieszkalny, a następnie starać się o udzielenie pomocy finansowej, co też skarżący uczynił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że wywiedziona wykładnia przepisów rozdziału 6 ustawy, a w szczególności art. 85, art. 90 i art. 91 jest zgodna z orzecznictwem NSA, a zwłaszcza z uchwałą z dnia 29 kwietnia 2009 r., podjętą na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Zaakcentował, że w niniejszej sprawie skarżący nie spełniał podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, w postaci niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w dacie złożenia wniosku. Zebrane w sprawie dowody wskazują, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tj. [...]r., skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem był właścicielem lokalu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania i to przesądziło o odmownym załatwieniu jego wniosku i braku podstaw do przyznania skarżącemu lokalu na podstawie decyzji. Organ dodał, że do czasu ogłoszenia uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08, dopuszczano udzielanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego na spłatę zobowiązań zaciągniętych na ten cel, wobec czego w ocenie organu odwoławczego, nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy udzielania skarżącemu informacji przez Kierownika Działu Kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego w C., tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny jest decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia [...] r., nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia [...] r., odmawiającą skarżącemu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym miejscu zasygnalizować można, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, toczyło się z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. Właściwie organy orzekającej w niniejszej sprawie stwierdziły, że kwestie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej regulują przepisy rozdziału 6 ustawy. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy prawo to, nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje funkcjonariuszowi dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci - równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wynika z art. 90 ust. 1 ustawy. Z kolei, przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), stanowi, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, którego stał się współwłaścicielem i na zakup którego zaciągnął kredyt w banku. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, organy słusznie podkreślały, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Jak już wyżej wskazano, podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne świadczenia, w tym pomoc finansowa. Przy czym pamiętać należy, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego. Ponadto zaakcentować trzeba, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być ona też uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej. Do funkcjonariuszy Służby Więziennej będą miały odpowiednio zastosowanie w tej mierze, poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi zawarte w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/98 (Lex nr 36572) oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt SK 1/00 (Lex nr 48037). W celu dalszych rozważań, niezbędnym staje się przytoczyć przepis art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle tego przepisu organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skoro skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego, spełniającego normy przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscowości pełnienie służby, to na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i tym samym nie posiada on prawa do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże, nie posiada prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, organ wskazał na ustalony stan faktyczny w oparciu o dokumenty dołączone do wniosku z dnia [...] r., a to: umowę kupna-sprzedaży lokalu o powierzchni użytkowej [...] m², z dnia [...] r. oraz umowę kredytu z bankiem z dnia [...] r. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza, a realizacja tego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i czy możliwym jest przydzielenie mu lokalu mieszkalnego, czy też występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego lokalu. Jednoznaczne ustalenie sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie pomocy finansowej, tj. czy funkcjonariusz zgłaszając roszczenie o to świadczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, ma kluczowe znaczenie w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale OPS 7/08 z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt OPS 7/08, (Lex nr 490969) uznał, iż: "1. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.); 2. Trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym; 3. Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy." W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA między innymi stwierdził, iż "wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można zatem wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej podając m.in., że "..w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy." Cytowana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uchwały przewidziane w tym przepisie - jak wyjaśniono w jej uzasadnieniu - "mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Są one przy tym podejmowane nie w konkretnej sprawie, lecz in abstracto." Oznacza to, że odejście od wykładni ustalonej w takiej uchwale wymaga dochowania szczególnego trybu postępowania sądu określonego w art. 269 p.p.s.a. Zatem powyższa uchwała, z mocy art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca dla sądów administracyjnych, dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany tę uchwałę respektować. Skoro w rozpoznawanej sprawie, przy ustalaniu stanu faktycznego w kwestii "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza" organ pierwszej instancji nie poczynił wszechstronnej oceny a organ odwoławczy taką ocenę zaakceptował, należy uznać, że takie postępowanie organów naruszyło zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 K.p.a. Brak jest bowiem jednoznacznej odpowiedzi, czy skarżący istotnie miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w nowozakupionym lokalu, czy też wystąpiła usprawiedliwiona niemożność w nim zamieszkiwania. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury - art. 7 K.p.a., a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/99 - ONSA 2001, nr 3, poz. 121). Takie postępowanie organu stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę na dyspozycję art. 80 K.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich zebranych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, bowiem tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa (uprawnienia) lub obowiązku strony (zob. wyrok WSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 528/08, Lex nr 512883). Tymczasem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w dniu [...]r. skarżący zamieszkiwał w mieszkaniu swego ojca, a nie w lokalu zakupionym (por. zaświadczenie Prezesa A Sp. z o.o. w C. z dnia [...] r.). Uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, w zakresie braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. Zasygnalizować też można, że jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu w kwestii spornej, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ prowadzący postępowanie powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (zob. wyrok WSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 671/08, Lex nr 521942. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości otrzymał upoważnienie ustawowe do określenia jedynie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Delegacja ta nie daje natomiast takiego upoważnienia do określenia warunków nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Prawo to określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w związku z jej art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia (jego cel i zakres) należy zatem oceniać jedynie w oparciu o przepisy ustawy (por. wyroki NSA z dnia18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, Lex 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. I OSK 1371/05, Lex nr 281357). Nie mniej jednak nie można pominąć w ocenie całokształtu okoliczności sprawy poprzedniej praktyki działania organów administracji, opartej na treści § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz już wcześniej udzielonych skarżącemu w tym zakresie pouczeń. Nagłe odejście od dotychczasowej praktyki, wywołane odmienną wykładnią przepisów, nie może szkodzić stronie, gdyż narusza zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz prowadzi do zaniedbań w zakresie obowiązku jej informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc zasady uregulowanej w art. 9 K.p.a. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy są bezsprzecznie przedwczesne. W związku z powyższym organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, ustali zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mając na uwadze treść art. 85, art. 90 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej oraz przywołaną uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., czy w tej sprawie wystąpiła możliwość zamieszkiwania skarżącego w zakupionym lokalu mieszkalnym. Decydujące bowiem znaczenie ma związek materialny i czasowy uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego oraz sam moment faktycznego korzystania z tego lokalu. Nadto, oceni skutki zmiany dotychczasowej praktyki i zmiany interpretacji omówionych powyżej przepisów prawa materialnego, przy niezmienionym stanie prawnym. Dopiero ustalone w takich warunkach okoliczności mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej w sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej zważywszy na krótki związek czasowy pomiędzy nabyciem lokalu i wystąpieniem ze stosownym wnioskiem o udzielenie pomocy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji nie orzeczono z uwagi na jej charakter (art. 152 p.p.s.a.).