II OSK 1786/10

Sygn. akt II OSK 1786 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 460/10 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie oddala skargę kasacyjną. II OSK 1786 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 13 lipca 2009 r. Stowarzyszenie [...] (zwane dalej również Stowarzyszeniem) wniosło na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji robót budowlanych na dz. ew. nr 15, 16/7, 16/10 w obrębie 5-03-07, a w szczególności na: przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji biurowej na biurową z usługami w istniejącej kamienicy przy placu Małachowskiego 2 oraz na nadbudowie o 2 kondygnacje oraz rozbudowie oficyny od strony hotelu Sofitel- Victoria, a także na budowie skrzydła wschodniego o funkcji biurowej z usługami, na dz. ew. nr 16/7 i 16/10 z obr. 5-03-07 wraz z dwupoziomowym parkingiem podziemnym pod projektowanym budynkiem na dz. ew. nr 16/7 i 15 z obr. 5-03-07 z wjazdem od strony ul. Traugutta i przystosowaniem infrastruktury technicznej, planowanej na dz. ew. nr 15, 16/7 i 16/10 (inwestycja kubaturowa) oraz na dz. ew. nr 16/8 i cz. dz. ew. nr 23, 14/3 (dla przystawania infrastruktury technicznej i przygotowania wjazdów) w obrębie 5-03-07 przy placu Małachowskiego 2 i ulicy Traugutta w Dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Pismem z dnia 17 lipca 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym o: 1) określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Cel musi pozostawać w związku z tym przedmiotem i być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem; 2) uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem, określenie przesłanek przemawiających za udziałem w tym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 24 lipca 2009 r. Stowarzyszenie wskazało, że planowana inwestycja dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków: kamienicy przy placu Małachowskiego 2, wybudowanej w latach 1907-10, nr rej. 706 z 1 lipca 1965 r., która jest położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków założenia urbanistycznego Placu Małachowskiego (1925 r., nr rej. 289/1 z dnia 1 lipca 1965 r.). W ocenie Stowarzyszenia jego wniosek uzasadnia także położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie innych obiektów zabytkowych: 1. gmachu "Zachęty" przy placu Małachowskiego 3, wybudowanego w latach 1898-1903, wpisanego pod nr rej. 289/2 z dnia 1 lipca 1965 r.; 2. zboru ewangelickiego przy placu Małachowskiego 1, wybudowanego w latach 1777-79, wpisanego pod nr rej. 289/2 z dnia 1 lipca 1965 r.; 3. założenia urbanistycznego ulicy Mazowieckiej, wpisanego pod nr rej. 296 z dnia 1 lipca 1965 r.; 4. budynku Banku Handlowego przy ulicy Traugutta 7, wybudowanego w roku 1870, wpisanego pod nr rej. 747 z dnia 1 lipca 1965 r. Zdaniem Stowarzyszenie interes społeczny polega głównie na umożliwieniu mu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej. Jak stwierdziło Stowarzyszenie jego udział jest uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest ochrona istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych na terenie Warszawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. W wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Stowarzyszenie odwołało się do zapisów przyjętego statutu (celów statutowych) i powołało się na istnienie interesu społecznego rozumianego jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalaniu warunków zabudowy. Stowarzyszenie, jako interes społeczny pojmuje troskę o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury i można przyjąć, że to ogólne sformułowanie odpowiada rozumieniu pojęcia "interesu społecznego" z art. 31 k.p.a. Interes społeczny, na który może powoływać się organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu postępowania. Teren, na którym ma być realizowana planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, m.in. gmachu "Zachęty", Kościoła Ewangelickiego (zboru), założenia urbanistycznego ul. Mazowieckiej i Banku Handlowego i dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków. Ponadto, możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu uzasadniona jest jednym z celów statutowych Stowarzyszenia, jakim jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno- urbanistycznych m.st. Warszawy W skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismem z dnia 11 maja 2010 r. [...] S.A. w W. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., uznając, iż Stowarzyszenie nie wykazało, że za jego udziałem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przemawia interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. Stowarzyszenie uznało zarzuty skargi za chybione oraz stwierdziło, że jego udział w niniejszym postępowaniu jest szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja ma polegać na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów znajdujących się w tym rejestrze. Nadto zakwestionowało twierdzenia skargi, że ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. obciąża wyłącznie organizację społeczną i że nie podjęło żadnej inicjatywy celem zapoznania się z planowaną inwestycją, albowiem prawna możliwość otrzymania dostępu do akt sprawy powstaje dopiero po uzyskaniu statusu strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę, uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa obowiązujące w dacie jego wydania. Zdaniem Sądu z treści art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia się dwóch odrębnych przesłanek. W ocenie Sądu o, ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie się pierwszej (wstąpienie Stowarzyszenia do postępowania byłoby uzasadnione celami określonymi w statucie tej organizacji), o tyle kwestią nie wyjaśnioną jest to, czy za jego wstąpieniem do postępowania w sprawie innej osoby przemawiałby interes społeczny. Organizacja społeczna w takiej sprawie powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnienie tego związku podlega ocenie organu administracji publicznej, który w toku postępowania winien ustalić, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem Stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. W przypadku zastosowania art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie Stowarzyszenie, które wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na tym, że w toku postępowania będzie występowało na rzecz ochrony zabytkowego otoczenia terenu inwestycji, jak też ochrony zabytkowego charakteru budynku mającego być przedmiotem przebudowy. Stowarzyszenie dokonało, zatem konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie jest ona w ocenie Sądu pierwszej instancji wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Przyjąć należy, że ocena istnienia przedmiotowego interesu społecznego nie jest możliwa w sytuacji, w której Stowarzyszenie nie wskazało w sposób dostatecznie sprecyzowany, które walory istniejącej zabudowy uznaje za najbardziej wartościowe, które z tych walorów są zagrożone planowaną inwestycją i jakie mogą być realne źródła tych zagrożeń. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko sformułowane w wyrokach przywołanych przez Stowarzyszenie w piśmie procesowym datowanym na 22 kwietnia 2009 r., że niedopuszczalne jest procedowanie przez organ administracji w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby udaremnić takiej organizacji skorzystanie z przysługującego jej prawa, niemniej z powyższego nie można wyinterpretowywac nakazu zaniechania przez organ stawiania organizacji społecznej wymagań w przedmiocie wskazania podstaw uzasadniających jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymagana przepisem art.31§1 pkt 2 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszania do postępowania nie została zatem wykazana. Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art.7, art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. w związku z art.31§1 pkt 2 tego kodeksu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo, iż w związku z treścią art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nie było ku temu podstaw, a to z uwagi na to, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, 2. naruszenie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że organ II instancji naruszył przepis art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji Stowarzyszenie wskazało, że niniejsza sprawa dotyczy interesu publicznego z uwagi na to, że planowana inwestycja będzie rzutować na kontekst urbanistyczny okolicy. Sprawa kształtowania zabudowy w centrum miasta, a tym bardziej w sąsiedztwie nielicznych zachowanych zabytków, powinny być przedmiotem jak najszerszej debaty publicznej. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna jest prawnie umocowanym podmiotem, którego podstawowym zadaniem i celem jest ochrona interesu społecznego. Jeżeli zatem ustawodawca w procedurze planistycznej przewidział szeroki udział organizacji społecznych, to pojęcie "interesu prawnego" w uczestnictwie organizacji społecznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie powinno być interpretowane zawężająco. Ponadto trudno wymagać, aby Stowarzyszenie tak szczegółowo, jak wymaga tego Sąd pierwszej instancji, wskazywało, w jaki sposób może dojść do naruszenia zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenie powyższych norm prawnych skarżące Stowarzyszenie upatrywało w błędnym przyjęciu, że jego cele statutowe oraz interes społeczny nie przemawiały za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Treść powyższego przepisu uzależnia, zatem możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie ww. warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644). W okolicznościach niniejszej sprawy, o ile nie było kwestionowane to, że udział skarżącego Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi, o tyle przedmiotem sporu pozostawało to, czy za dopuszczeniem go do postępowania przemawia interes społeczny. W tym zakresie zauważyć należy, iż we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz w piśmie z dnia 24 lipca 2009 r. stanowiącym jego uzupełnienie Stowarzyszenie wskazało, iż istnienie interesu społecznego upatruje na umożliwieniu mu działania, "aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego". Nadto jego "udział (...) w niniejszym postępowaniu jest szczególnie uzasadniony, ponieważ inwestycja będzie polegała na ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków, położonego w otoczeniu kilku innych obiektów wpisanych do rejestru zabytków". Powyższą argumentację słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił za niewystarczającą do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego do włączenia się do toczącego postępowania. Równie trafna przy tym pozostaje argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku o konieczności powołania takich konkretnych okoliczności dotyczących zabudowy objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zabudowy jej otaczającej, które by wskazywały na to, co powinno być, w ocenie organizacji społecznej, przedmiotem jej ochrony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż o ile rzeczywiście strona skarżąca, nie będąc stroną postępowania administracyjnego, nie miała dostępu do akt sprawy, co zasadnie podnosi w skardze kasacyjnej, o tyle zauważyć trzeba, że dysponowała ona wiedzą na temat tego, co stanowi przedmiot tego postępowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy, zwracając się pismem z dnia 17 lipca 2009 r. do skarżącego Stowarzyszenia o uzupełnienie warunków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, wyraźnie wskazał, jakiej inwestycji budowlanej postępowanie to dotyczy. Powyżej określony przedmiot postępowania został także ponownie przytoczony w piśmie uzupełniającym Stowarzyszenia z dnia 4 maja 2009 r. Przywołana wyżej okoliczność, o ile nie przytaczała treści całego, złożonego przez inwestora wniosku, o tyle stanowiła szeroką informację na temat tego, którego obiektu budowlanego dotyczy wniosek, jego sąsiedztwa oraz jakim ewentualnie elementom architektonicznym czy zabytkowym mogłaby zagrażać inwestycja. Na jej podstawie organizacja społeczna mogła, zatem na tyle doprecyzować swoje wyjaśnienia, aby odnieść je do konkretnych, mogących wystąpić, zdaniem Stowarzyszenia, zagrożeń dla układu urbanistycznego, harmonijności zabudowy, ładu przestrzennego, czy też niedopuszczalnej możliwości ingerencji w substancję obiektu wpisanego do rejestru zabytków i położonych w jego otoczeniu innych zabytkowych obiektów historycznych. Dopiero tak przedstawione konkretne wyjaśnienia, a czego Stowarzyszenie nie dokonało, na tle okoliczności niniejszej sprawy, pozwalały organowi administracyjnemu w pełni ocenić, czy organizacja społeczna żądająca dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu wykazała istnienie przesłanki interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn nie można było podzielić zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., jak również w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a., uznając w tym zakresie, że ocena Sądu pierwszej instancji jest wolna od wad uzasadniających uwzględnienie wniesionej kasacji. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.