II OZ 800/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. D. – S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 523/08 o odmowie dopuszczenia T. D. – S. do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Gminy C. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia (...)marca 2009 r., nr LEX.I. (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy C. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. T.D. – S. pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 523/10 ze skargi Gminy C. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy C.. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że prowadzi Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. W.w gminie C. i w związku z tym wszelkie zmiany we władzach gminy dotyczą bezpośrednio jej osoby. Podniosła, że odwołanie wójta ze stanowiska skutkować będzie wprowadzeniem komisarza, który tymczasowo przejmie jego obowiązki. Trudna sytuacja gminy może spowodować, że komisarz przy podejmowaniu decyzji będzie się kierował jedynie wskaźnikami ekonomicznymi, bez uwzględnienia potrzeb mieszkańców. Jej zdaniem oczywistym jest, że jedną z pierwszych decyzji komisarz będzie podniesienie tych podatków, do których podniesienia będzie on uprawniony. Decyzja taka negatywnie wpłynie na jej sytuację finansową, stąd też, jak wskazuje, ma interes prawny w podejmowaniu działań przeciwko podjęciu takiej decyzji. Ponadto podniosła, że komisarz w celu poprawy sytuacji finansowej gminy może podnieść stawki czynszu za wynajmowanie bądź dzierżawienie nieruchomości gminnych. Podkreślił, że może to skutkować pogorszeniem jej sytuacji majątkowej, albowiem wynajmuje od gminy pomieszczenia we wsi S. W., w których prowadzi Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt. II SA/Wa 523/08 odmówił dopuszczenia T. D. –S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., podał, że podnoszone przez T. D. – S. okoliczności nie wskazują, iż wynik postępowania w sprawie wygaszenia mandatu Wójta Gminy C. dotyczy jej interesu prawnego. Nie powołała się ona na żaden przepis prawa materialnego, który wskazywałby, iż takim interesem się legitymuje. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ani w żądnych innych przepisach prawa materialnego, nie ma przepisu, który wskazywałby, iż wynik niniejszego postępowania może dotyczyć interesu prawnego T. D. – S.. W jego ocenie obawy wnioskodawczyni dotyczące możliwości wzrostu stawek podatku, czy też wzrostu opłat za najem lokalu nie świadczą o istnieniu po jej stronie interesu prawnego i przez to nie mogą stanowić przesłanki do dopuszczenia jej do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. Okoliczności te mogą wskazywać wyłącznie na istnienie interesu faktycznego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. odmówił dopuszczenia T. D. –S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia T. D. –S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podniosła, że okoliczności faktyczne, które przedstawiała we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania świadczą o posiadaniu przez nią interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Jako przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny wskazała natomiast art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podnosząc, że zadania własne gminy obejmują również zadania z zakresu ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w nim przedstawione. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, które to podstawy zostały wyliczone enumeratywnie w § 2 tego przepisu. Badanie zaskarżonego postanowienia pod tym kątem, ujawniło wystąpienie jednej z nich. Zgodnie z treścią art. 90 § 1 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zaznaczyć należy, iż posiedzenie sądowe jest terminem o najszerszym znaczeniu i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat., M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 270). Wyraźnego zaakcentowania wymaga również kwestia porównania przepisu art. 90 P.p.s.a. z jego konstytucyjnym wzorcem tj. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać należało również, iż odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę też na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670). Konkretyzację powyższej zasady wprowadzono w art. 90 § 1 P.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 P.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 P.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 P.p.s.a., art. 55 §1 P.p.s.a., art. 58 §3 P.p.s.a., art. 61 §5 P.p.s.a., art. 86 §1 P.p.s.a., art. 88 P.p.s.a, art. 89 P.p.s.a. Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 475/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W okolicznościach niniejszej sprawy, należało więc przyjąć, że skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy prawidłowym byłoby wydanie go na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym, to wydanie kontrolowanego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia składu orzekającego (art. 16 § 1 P.p.s.a.), a więc z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którą to okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. Wobec ujawnienia się powyżej wskazanej okoliczności, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia T. D. –S.j do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.