II SA/Kr 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 grudnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala W dniu [...] stycznia 2001 r. M.P. złożyła wniosek o zwrot działki nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P. nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] 1983 r. na cel budowy szpitala publicznego [...] w P. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił M.P. – następczyni prawnej H.P.-K. będącej poprzednią właścicielką działki nr 1 obr. [...] ewid. P. , zwrotu działki nr 2 obr. [...] ewid. P. odpowiadającej m.in. wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...]. ewid. P. o pow. 0,1828 ha. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cel budowy szpitala [...] w K. – P. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1983 r., Rep. [...]. Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej działki był fakt przejścia własności tej nieruchomości ze Skarbu Państwa na [...] Fundację Promocji Zdrowia im.[...] w K. , co nastąpiło na mocy umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1998 r., a wpisu prawa własności dokonano w księdze wieczystej KW [...] w dniu [...] 1999 r. Organ nie badał w tym postępowaniu przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...]. Organ odwoławczy poparł w pełni stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji i stwierdził, iż nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest już właścicielem tej nieruchomości, nawet jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1321/01 oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...]. Wnioskiem z dnia 12 marca 2007 r. M.P. wystąpiła ponownie o zwrot działki nr 1 obr. [...] P. b. gm. kat. P. o pow. 1828 m2. Wnioskodawczyni podniosła, że ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest uzasadniony w związku ze zmianą podstawy prawnej określającej przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie dnia 22 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492) a także z uwagi na inną interpretację przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie NSA w stosunku do zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji i WSA w Krakowie. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 879/05. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części działki nr 3 o pow. 5650 m2 obr. [...] P. w granicach wywłaszczonej działki nr 1 obr. [...] b. dz. ad. P. na rzecz M.P. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Organ podniósł, iż zniesienie czy nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną co do zasady nie ma wpływu na byt prawny tej decyzji. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty mocy decyzji tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią w sposób bezpośredni lub konkludentny. Organ podniósł, iż sprawa zwrotu przedmiotowej działki zakończyła się decyzją odmowną, a decyzja ta ma charakter materialnoprawny, zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i tworząc stan rzeczy osądzonej korzysta z ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem organu wszystkie elementy przedmiotowej sprawy są takie same jak elementy sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją ostateczną, tj. podmioty, przedmiot (działka nr 1 , oznaczona w decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] jako część działki nr 2 , obecnie odpowiada części działki nr 3 , Obr. [...] ewid. P. w K. ), jak i stan faktyczny i prawny, a zatem zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. W tej sytuacji zmiana przepisów, a zwłaszcza art. 137 wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 22 września 2004 r. nie kreuje nowej sprawy administracyjnej, a tym samym nie ma możliwości podjęcia nowej, merytorycznej decyzji w tej sprawie. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 2031/01, w uzasadnieniu którego zaprezentowano pogląd o wykluczeniu wniosku o powadze rzeczy osądzonej w stosunku do spraw zakończonych decyzjami o odmowie zwrotu nieruchomości, jakie zapadły przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda – po rozpoznaniu odwołania M.P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż zmiana przepisów wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 22 września 2004 r. była na tyle istotna, iż nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Wojewody pomiędzy sprawą z wniosku z M.P. o zwrot działki zakończoną decyzją ostateczną w 2001 r. a niniejszą sprawą nie zachodzi tożsamość, bowiem stan prawny uległ znaczącej zmianie. Znowelizowany art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje dodatkową przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, która nie była badana przy orzekaniu w postępowaniu toczących się w 2001 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 3 obr. [...]. ewid. P. m. K. objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...] b. dz. adm. P. na rzecz M.P. c. H. W toku postępowania ustalono, iż umową sprzedaży zawartą, w oparciu o przepis art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1983 r. Rep. [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1 o pow. 1828 m2 obręb [...] P. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego K. – P. w K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Nr [...] z dnia [...] 1982 r. przeznaczona była na cele budowy "szpitala dzielnicowego P. Oś.[...]" . Na podstawie wpisów do księgi wieczystej nr [...] ustalono, że działka nr 1 obr. [...] b. dz. adm. P. stanowiła własność H.P.-K., . Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] 2000 r., sygn. [...] wynika, że prawo do spadku po H.P.-K. nabyła w całości M.P. Odnośnie przedmiotu roszczenia, na podstawie zebranej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej stwierdzono, iż operatem [...] z dnia [...] 1997 r. do działki nr 1 o pow. 1828 m2 zniosły się działki: nr 4 , nr 5, nr 6, nr 7 i nr 8, które wspólnie utworzyły działkę nr 9 o pow. 5706 m2 obręb [...] . ewid. P. Następnie, jak wynika z operatu nr [...] działka nr 2 o pow. 5706m2 połączyła się z wieloma innymi tworząc działkę nr 10 o pow. 22 879 m2 obręb [...]. ewid. P. , która podzieliła się na działki nr 11 o pow. 7894 m2, nr 12 o pow. 10384 m2 i nr 13 o pow. 2555 m2. Działka nr 11 o pow. 7894 m2 uległa podziałowi na działki nr 3 o pow. 5650 m2, nr 14 o pow.60 m2 i nr 15 o pow. 2184 m2 (operat nr [...]). Porównanie mapy archiwalnej z daty wywłaszczenia z obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków wykazało, iż przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr 1 stanowi obecnie część działki nr 3 obręb [...]. ewid. P. m. K. Organ podał, iż umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1998 r. Rep.[...], zawartą w celu realizacji zobowiązań Wojewody do przeniesienia własności wynikających z aktu ustanowienia fundacji z dnia [...] stycznia 1997 r. Rep [...], Wojewoda K. działający w imieniu Skarbu Państwa, wniósł tytułem wkładu na majątek [...] Fundacji Zdrowia im. [...] w K. m.in. działkę nr 2 obręb [...] b. dz. adm. P. Zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [...] działka nr 11 obręb [...]. ewid. P. m. K. (nie ujawniono podziału nr [...] ) stanowi własność [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K Na podstawie aktu notarialnego - umowy przeniesienia własności z dnia [...] września 2007 r. Rep.[...] ustalono, iż realizując zapisy umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z dnia [...] 2005 r. Rep, [...] z późniejszymi aneksami oraz umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Rep. [...] , Likwidator [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. zbył na rzecz K.H. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 o pow. 5650 m2 obr. [...] ewid. P. m. K. Powyższa zmiana właściciela nieruchomości nie została do dnia orzekania ujawniona we właściwej księdze wieczystej. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia działki nr 1 zgodnie z umową z dnia [...] lipca 1983 r. Rep. [...] - była budowa "Szpitala [...] ". W/w inwestycja była realizowana w oparciu o decyzje Urzędu Dzielnicowego K.-P. nr [...] z dnia [...] 1982 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pod nazwą "Szpital [...] ", z dnia [...] 1982 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w P. [...] pod względem urbanistycznym, oraz z dnia [...] grudnia 1982 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w os. [...] pod względem urbanistycznym i architektonicznym, która powołana została w w/w akcie notarialnym. Do akt sprawy dołączono Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu stanowiący załącznik do w/w decyzji z dnia [...] 1982 r., na którego podstawie ustalono, że część objętą roszczeniem stanowić miało zaplecze generalnego wykonawcy. W załączniku opisowym do w/w decyzji z dnia [...] 1982 r. zapisano, iż decyzja obejmuje jednocześnie teren Zaplecza Generalnego Wykonawcy o pow. ok. 1,7 ha, na którym docelowo przewiduje się lądowisko helikopterów. W oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] (mylnie wskazany jako [...] ) wydane zostały: w dniu [...] 1983 r. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę obejmująca inwestycję: Szpital w osiedlu [...] oraz następujące po niej decyzje o pozwoleniu na budowę dla części prac przygotowawczych związanych z inwestycją. Organ I instancji podał, iż w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. opisano stan zagospodarowania nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej działce. Od strony południowej na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdują się betonowe elementy - pozostałości po zapleczu budowy. Od strony północnej teren jest ogrodzony, ogrodzeniem z blachy falistej na słupkach stalowych. Pozostałą część terenu porasta wysoka trawa, chwasty, samosiejki drzew liściastych. Na działce znajduje się także fragment utwardzonej drogi technologicznej do betoniarni. Organ podniósł, iż rozpoczęcie prac dotyczących realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, stanowiące przesłankę uznania nieruchomości za zbędną, musi być "uzewnętrznione": tzn. nie może być traktowane jako czynność abstrakcyjna, leżąca w sferze zamierzeń. Zatem rozpoczęciem realizacji tego celu nie jest uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych, sporządzenie dokumentacji itp. Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwala w ocenie organu na stwierdzenie, że prace przygotowawcze do inwestycji - realizacji Szpitala [...] zostały wykonane w 1983 r. Do akt sprawy dołączono dokumenty archiwalne inwestora K. Dyrekcji Inwestycji – [...] m.in. faktury za prace geodezyjne związane z wytyczeniem na obiekcie i za roboty elektryczne wykonane w 1983 r. oraz fakturę z dnia [...] grudnia 1984 r. za nawierzchnię drogi z dnia 30 grudnia 1984 r. i rozliczenie finansowe prac na dzień 31 grudnia 1984 r.. Pod pojęciem "rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego a przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118) stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (...), 5) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Organ podkreślił, iż plac budowy przekazano generalnemu wykonawcy i rozpoczęto prace budowlane według wpisu w dzienniku budowy w listopadzie 1984 r., po przekazaniu w dniu [...] października 1984 r. wykonawcy placu budowy "w jego docelowych granicach" pod realizację robót przygotowawczych dla wznoszonych obiektów, tzn.: "budowę dróg dojazdowych, wykonanie robót rozbiórkowych fundamentów po wyburzonych budynkach oraz wykonania zakończenia ogrodzenia z blachy trapezowej placu budowy. Ogrodzenie placu budowy szpitala w 65% zostało wykonane przez B. pod koniec 1983 r.". W aktach sprawy znajduje się także protokół odbioru robót energetycznych (stacja trafo) na zapleczu generalnego wykonawcy wykonanych w dniach 1 marca 1985 r. - 31 marca 1985 r. Powyższe dowodzi, zdaniem organu, iż rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia. Stwierdzenie wypełnienia przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o braku zbędności na cele wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z ust. 2 w/w przepisu cel wywłaszczenia musi być zrealizowany w okresie 10 lat, w tym wypadku od daty zawarcia umowy sprzedaży. Inwestycja pod nazwą Szpital [...] w P. nie została do dnia dzisiejszego ukończona. Z powodu upływu czasu, przekształceń organizacyjnych dotyczących inwestora i generalnego wykonawcy budowy oraz właściciela terenu, do dnia wydania niniejszej decyzji nie udało się odszukać dokumentów dotyczących szczegółowego planu zagospodarowania zaplecza generalnego wykonawcy oraz potwierdzających ukończenie robót budowlanych na zapleczu generalnego wykonawcy. Należy podkreślić, iż obiekty zaplecza budowane były jako tymczasowe i nie zachodziła konieczność przechowywania stosownej dokumentacji. W aktach sprawy znajdują się dokumenty przedstawiające przebieg budowy, w tym informacja o przerwaniu prac z dniem [...] stycznia 1992 r. oraz przykładowe strony z dzienników budowy zawierające wpisy o prowadzeniu w 1996 r. robót zabezpieczających. Organ podniósł, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w przypadku, gdy spełnione jednocześnie są dwa warunki: po pierwsze nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zatem w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt. III AZP 13/93). Jednakże w świetle orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. wyrok z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Kr 1233/01) organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona" nie może "wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia". Zgodnie zatem z powyższymi zaleceniami oraz dodatkowym określeniem obowiązku organu rozpatrującego sprawę w przedstawionym powyżej stanie prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt. I OSK 879/05 organ zobowiązany jest ustalić przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i jeżeli je stwierdzi - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych kwestii własności przedmiotowych nieruchomości przekazanych tytułem darmym, jako wkład na fundację, oraz podjąć czynności (nie przerzucając ich wyłącznie na stronę) celem usunięcia przeszkody w orzeczeniu o zwrocie czyli celem przywrócenia władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Stosownie do powyższego oraz wobec braku skuteczności innych działań, o których mowa w dalszej części uzasadnienia, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr 3 obr.[...] ewid. P. m. K. , odpowiadającą wywłaszczonej działce nr 1 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] 1998 r. Rep.[...] przenoszącej prawo własności do w/w nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J.W. Przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] 1998 r. Rep [...] o wniesieniu tytułem wkładu na majątek Fundacji, z powództwa J.W. , sygn. akt [...] , zapadł w dniu [...] sierpnia 2006 r. wyrok oddalający powództwo. W związku z wniesieniem apelacji przez powoda sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. - Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2008 r sygn. akt.[...]. Mając powyższy wyrok na uwadze Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r. uzasadniając, iż organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Wyrok wydany w I instancji dotyczył stwierdzenia zgodności z prawem całej umowy z dnia [...] 1998 r. Rep [...], która zdaniem powoda jest nieważna z mocy prawa (art. 58 kc) z powodu naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustaw, tj.: art. 136 ust. 1, 2, 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 218 Konstytucji RP. Jako interwenienci uboczni brali w postępowaniu udział inni poprzedni właściciele (lub ich spadkobiercy) - wnioskodawcy postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oddalając powództwo Sąd Okręgowy w K. stwierdził m.in. że: - cel wywłaszczenia - budowa szpitala - był realizowany pierwotnie przez Skarb Państwa a następnie przez Fundację z udziałem Skarbu Państwa, - nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta, bowiem wykonano prace związane z realizacją inwestycji, - w będącej przedmiotem postępowania umowie wyraźnie zastrzeżono, jakie są cele na które nieruchomości mają być przeznaczone, tj. rozwijanie i promowanie działalności medycznej, dydaktycznej i naukowej na niekomercyjnych zasadach oraz utworzenie i prowadzenie Ośrodka i Przychodni Specjalistycznej oraz Szpitala im. św [...] , cele powyższe są szersze niż cel wywłaszczenia, ale zdaniem Sądu mu odpowiadają. Nie doszło zatem do zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości, a więc i obowiązku organów administracji od wystąpienia do poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców z zawiadomieniem o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Nie został więc złamany zakaz przeznaczania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, - w dniu zawarcia kwestionowanej umowy inwestycja była rozpoczęta, obiekty były wykonane przez Skarb Państwa i przekazane Fundacji, współtworzonej przez Skarb Państwa, - nie mają zatem znaczenia okoliczności związane z likwidacją Fundacji i zaprzestaniem prac budowlanych. Rozpatrując sprawę ponownie Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację, uznając zgodnie z art. 385 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U z 1964r. nr 43 poz. 296), iż jest ona bezzasadna. Oddalenie apelacji skutkuje utrzymaniem w mocy zaskarżonego wyroku (choć sąd odwoławczy nie wydaje w tym zakresie rozstrzygnięcia) i jego uprawomocnieniem się. Sąd Apelacyjny w K. podniósł, iż powód nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności umowy w zakresie wniesienia wkładu i darowizny, ponieważ wskazana w pozwie działka nr 16 nie była przedmiotem darowizny, a jedynie jej część - stanowiącą działkę nr 17 była przedmiotem wkładu wniesionego na majątek fundacji. Ponadto Sąd Apelacyjny potwierdził i uzupełnił ustalenia sądu I instancji, stwierdzając, że: - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Minister Skarbu Państwa może wyposażyć fundację lub dokonać darowizny (która może być odwołana), w rozpatrywanym przypadku jednym z założycieli i fundatorów fundacji był Skarb Państwa, organem sprawującym nadzór Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, statut przyznawał większość w Komisji Rewizyjnej przedstawicielom Skarbu Państwa (pkt 6 statutu [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] w K. ), co dawało Skarbowi Państwa kontrolę nad przekazanym majątkiem, - nieruchomość nabyta (wywłaszczona) od powoda umową z dnia [...] 1977 r. nie została użyta na inny cel, bowiem w/w umowa stanowiła, iż nieruchomość przeznaczona zostanie pod budowę szpitala [...], natomiast kwestionowaną umową z dnia [...] września 1998 r. wniesiono tytułem wkładu na majątek [...] Fundacji Promocji Zdrowia im.[...] w K. celem utworzenia i prowadzenia na niekomercyjnych zasadach Ośrodka Diagnostycznego i przychodni Specjalistycznej oraz Szpitala im.[...]. Nie można zatem mówić o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel. Cele pozostał ten sam - budowa szpitala (choć o innej nazwie), zmieniła się jedynie forma, w jakiej Skarb Państwa miał to przedsięwzięcie realizować (zamiast swojej jednostki organizacyjnej - w postaci założonej ze swoim udziałem fundacji), - są możliwe odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie pod warunkiem że nie są to zmiany jakościowe, co potwierdza powołane orzecznictwo: Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1998 r. III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej zostaje ten sam, co Sąd Najwyższy ilustruje zamieszczonymi w uchwale przykładami. Tak więc cel wywłaszczenia zostaje zachowany, jeśli na nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ośrodka zdrowia został wybudowany obiekt szpitalny (analogicznie Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z 23 lutego 2007 r. sygn.akt. III CSK 391/06), zmiana jakościowa celu zaś nastąpiła jeśli nieruchomość wywłaszczona pod budowę drogi została przeznaczona pod zabudowę budynkami jednorodzinnymi. W zgodzie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., sygn. akt: IV S.A. 372/87 (ONSA 1987 nr 2 poz. 76), - określony w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu dotyczy sytuacji opisanej w ust. 1 tego przepisu, a więc użycia nieruchomości na inny cel, nie zaś sytuacji, o której mowa w ustępie 3 art. 136, a więc zbędności nieruchomości, w rozumieniu art. 137, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd Apelacyjny w K. uznał ponadto, iż niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc niezawiadomienie poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel i o możliwości zwrotu, nie skutkuje nieważnością czynności prawnej dokonanej z naruszeniem tego obowiązku, lecz rodzi jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. Przepis art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (...). Zatem organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. (Komentarz do art. 365 kodeksu postępowania [w:] A. Jakubecki (red.), J. Bodio, T. Demendecki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Kodeks postępowania cywilnego. Praktyczny komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W ocenie Prezydenta Miasta K. prawomocny wyrok oddalający powództwo w sprawie o stwierdzenia nieważności czynności prawnej dokonanej w/w aktem notarialnym, zapadły w opisanym powyżej postępowaniu ma znaczenie także dla przedmiotowej sprawy, rozstrzyga bowiem kwestię zgodności z prawem całej umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep.[...] , także odnośnie pozostałych nieruchomości objętych w/w umową. W przypadku wniesienia analogicznego pozwu przez byłych właścicieli (lub ich spadkobierców), w sprawie o stwierdzenie nieważności w/w umowy nie będzie zachodzić stan powagi rzeczy osądzonej ( brak tożsamości strony powodowej), ale ci sami pozwani, tj. Skarb Państwa i [...] Fundacja Promocji Zdrowia im. [...] w K. mogą powołać się na ustalenia zawarte w omawianych wyrokach i przyjęte tam zasady, co skutkować będzie oddaleniem powództwa. Podobnie oddaleniem powództwa (jeśli nie odrzuceniem pozwu) zakończyłoby się wytoczenie powództwa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przez Prezydenta Miasta K. Rozważenia wymaga także kwestia, czy Prezydent Miasta K. ma legitymację i interes prawny do wniesienia takiego powództwa. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2004 r., sygn. akt: I CK 197/04 (powołanym przez Sąd Apelacyjny w /w wyroku z 4 grudnia 2007 r.) stwierdzono, iż sprawa z powództwa o stwierdzenie nieważności, w której powód twierdzi że określone czynności prawne dokonane przez osoby trzecie są sprzeczne z ustawą i nieważne z mocy art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, jest sprawą o ustalenie nieistnienia prawa pozwanych ze względu na brak ważnej przyczyny prawnej i podstawą takiego żądania jest przepis art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, a przesłanką jest istnienie i wykazanie przez powoda interesu prawnego, czyli zindywidualizowanych skutków orzeczenia dla sfery jego praw. W opinii Prezydenta Miasta K. przepisy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznają Prezydentowi Miasta K. , wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej kompetencję do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości a nie do podważania czynności prawnych przekazujących te nieruchomości na rzecz osób trzecich. Interes prawny w żądaniu uznania przez sąd czynności prawnej za nieważną na podstawie art. 58 k.c. w kontekście naruszenia prawa, mają wnioskodawcy postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie nie posiadają legitymacji do wniesienia takiego powództwa, gdyż brak po ich stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności prawnej za nieważną. Dalej organ wywodził, iż w toczącym się postępowaniu zbadana została okoliczność zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach zapadłych w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale aktualnych nadal co do zasady, wskazuje że zbędność nieruchomości należy ocenić według stanu faktycznego i prawnego (nieruchomości) istniejącego w dacie złożenia wniosku (wyroki NSA: z 1 października 1995 r. - IV SA 645/94, i z 10 marca 1995 r. - SA/Lu 1239/94 w: G. Bieniek, R. Źróbek, Z Marmaj, E. Mzyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra , 2000 s. 191). Nie ma zatem znaczenia dla ustalenia materialnoprawnej podstawy zwrotu nieruchomości - zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia na dzień [...] 1998 r. - czyli datę przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Fundacji, zwłaszcza w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, iż "sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Zbędność nieruchomości określa się więc na podstawie aktualnego w dacie orzekania brzmienia art. 137 w/w ustawy. W literaturze orzecznictwie i literaturze ukształtowany jest bowiem jednolity pogląd co do tego, iż późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 1994 r., sygn. SA/Ka 1839/93, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 1998 r. sygn. IV SA 1653/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 2140/97). Stąd dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obojętne są kwestie związane z zakresem prac inwestycyjnych na obiektach szpitala po upływie w/w okresu 10 lat od daty wywłaszczenia. Natomiast zdaniem organu na uwzględnienie zasługiwał wniosek pełnomocnika wnioskodawczyni odnośnie wyjaśnienia możliwości odzyskania władania nad wywłaszczonymi nieruchomościami w wyniku działań podjętych przez Ministra Skarbu Państwa. Prezydent Miasta K. pismem z dnia 16 marca 2007 r. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z pismem zawierającym informacje o aktualnym stanie prawnym nieruchomości wniesionych przez Ministra Skarbu Państwa jako wkład na fundację oraz darowizna. Prezydent Miasta K. zwrócił się ponadto, z prośbą o rozważenie możliwości wykorzystania dostępnych środków prawnych, które mogłyby skutkować przywróceniem władania nieruchomościami przekazanymi Fundacji przez Skarb Państwa w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako wyposażenie fundacji realizującej cele statutowe z zakresu działalności leczniczej. W toku prowadzonych postępowań, uzyskano informację, iż pismem z dnia 29 maja 2005 r. znak: [...] poinformowano skarżącą, iż Minister Skarbu Państwa jako współfundator nie posiada praw do majątku wniesionego jako wkład i tym majątkiem rozporządzają organy fundacji. Mając powyższe na uwadze pismem z dnia 16 października 2007 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. zwrócił się ponownie do Ministerstwa Skarbu Państwa, Departamentu Instytucji Finansowych o zajęcie, wiążącego dla prowadzonych postępowań, stanowiska w zakresie możliwości skorzystania z uprawnień przyznanych Ministrowi przez Statut Fundacji i zadysponowania majątkiem Fundacji w sposób umożliwiający zaspokojenie roszczeń poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. W/w pismo, podobnie jak pozostałe pozostało bez odpowiedzi. Orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Prezydent Miasta K. uznał, iż kwestia zgodności czynności prawnej przenoszącej własność m.in. przedmiotowej nieruchomości może wpłynąć na odzyskanie władania przez Skarb Państwa i tym samym umożliwić zwrot spadkobierczyni poprzedniej właścicielki. Analogiczny skutek można było osiągnąć poprzez działania Ministra Skarbu Państwa i jego przedstawicieli we władzach Fundacji. Jednakże w momencie gdy Fundacja sprzedała wywłaszczoną nieruchomość, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nabywca w dobrej wierze chroniony jest m.in. rękojmią ksiąg wieczystych i brak jest możliwości skutecznego wystąpienia przeciwko niemu z roszczeniami, skutkującymi przywróceniem własności Skarbu Państwa. W ocenie Prezydenta Miasta K. w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej brak jest "dostępnych środków prawnych", które umożliwiłyby odzyskanie władztwa przez Skarb Państwa nad przedmiotową działką. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda – po rozpoznaniu odwołania M.P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu części działki nr 3 obr. [...] ewid. P. m. K. , objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...] b.dz.adm. P. na rzecz M.P. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 tegoż kodeksu, gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ podniósł, iż niedopuszczalność ponownego orzekania jest zdeterminowana istnieniem tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 731). Organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta K. decyzją z [...] marca 2001 r., znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M.P. części działki nr 2 , obr. [...] ewid. P. m. K. powstałej z wywłaszczonej działki nr 1 . Wojewoda decyzją z [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a skarga M.P. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z 17 lutego 2005 r. sygn. akt. II S.A./Kr 1321/01. Wyrok stał się prawomocny z dniem 16 marca 2005 r. Zatem sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1 obr. [...] ewid. P. m. K. zakończyła się ostateczną decyzją administracyjną o odmowie jej zwrotu. Organ podał, iż pismem z dnia 12 marca 2007 r. M.P. , działająca przez pełnomocnika J.H. wystąpiła z ponownym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zainicjowanej ponownym wnioskiem z 2007 r. zachodzi tożsamość podmiotu gdyż, jako wnioskodawca ponownie występuje M.P. , jak również tożsamość przedmiotu postępowania w postaci działki nr 3 odpowiadającej działce oznaczonej nr 9 , obr.[...]. ewid. P. Odnosząc się do trzeciego z elementów tożsamości sprawy Wojewoda zauważył, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem, zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona z dniem 22 września 2004 r., (Dz. U. nr 261 poz. 2603) w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w wyniku której art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskał nowe brzmienie, była zmianą na tyle istotną, że w sytuacji gdyby powołany przepis stanowił podstawę wydanej pierwotnie decyzji, należałoby uznać iż brak jest tożsamości tej sprawy ze sprawą wszczętą już po owej nowelizacji. Nie zmienia to jednak zdaniem organu faktu, iż w przedmiotowym postępowaniu zjawisko tożsamości sprawy administracyjnej będzie jednak występowało, gdyż podstawą decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr 9 obręb [...], odpowiadającej działce nr 1 jedn. ewid. P. m. K. , którą to utrzymał w mocy Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] (skarga na w/w decyzje Wojewody wniesiona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1321/01, wyrok stał się prawomocny z dniem 16 marca 2005 r.), nie był znowelizowany w późniejszym okresie art. 137 u stawy o gospodarce nieruchomościami (organy wówczas orzekające w ogóle nie badały przesłanek zbędności nieruchomości zawartych w tym przepisie), lecz oparły się jedynie na ustaleniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w chwili orzekania własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż została zbyta umową cywilnoprawną na rzecz osoby trzeciej tj. [...] Fundacji Zdrowia im.[...] . Skoro wiec rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o powyższy przepis, to niewątpliwym jest fakt, iż jego późniejsza nowelizacja nie ma w tym przypadku wpływu na sytuację prawną wnioskodawczyni. Gdyby bowiem organ orzekał w tej sprawie już po omawianej nowelizacji i przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, to i tak treść rozstrzygnięcia byłaby identyczna, gdyż zgodnie z orzecznictwem ukształtowanym w stosunku do omawianych przepisów sprzed nowelizacji, w sytuacji zbycia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nie było możliwości zwrócenia takiej nieruchomości jej poprzednim właścicielom i to bez rozstrzygania kwestii czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, stosownie do treści znowelizowanego art. 137 ustawy o gospodarce gruntami. Z kolei zmiana wspomnianego orzecznictwa w zakresie odnoszącym się do opisanej powyżej sytuacji, jaka niewątpliwie nastąpiła od czasu wydania decyzji z dnia [...] marca 2001 r. jest zupełnie innym zagadnieniem, które nie ma żadnego wpływu na ustalenie, czy w danym przypadku można mówić o występowaniu zjawiska tożsamości sprawy obecnie prowadzonej i zakończonej ostatecznymi rozstrzygnięciami organów administracji z 2001 r. oraz sądu administracyjnego. Wojewoda uznał, iż wniosek M.P. reprezentowanej przez pełnomocnika J.H. , z dnia 12 marca 2007 r. jest tożsamy z wnioskiem Pani M.P. , reprezentowanej przez pełnomocnika J.H. z dnia [...] stycznia 2001 r., rozpatrzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części działki nr 2 obręb [...], odpowiadającej działce nr 1 jedn. ewid. P. m. K. , którą to decyzję Wojewoda utrzymał w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] , co w konsekwencji prowadzi do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz umorzenia postępowanie przed organem I instancji w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem I instancji. Skarżąca wniosła o uznanie skargi za uzasadnioną i o uchylenie decyzji Wojewody w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że ponowny wniosek z dnia 12 marca 2007 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w związku ze zmianą podstawy prawnej, czyli oparto żądanie zwrotu na zmienionych przepisach. Z dniem 22 września 2004 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, póz. 1492). Skarżąca podniosła, iż nowelizacja ta zmieniła w sposób zasadniczy brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 roku (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz.543). Przepis ten, w jego zmienionej treści stanowi obecnie, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skarżąca powołała stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2001 roku sygn. akt III RN 16/1, gdzie wskazano, że zmiana przepisów stanowiących podstawę prawną żądania zwrotu powoduje, iż mamy do czynienia z nową sprawą i nie można mówić w tym przypadku o tożsamości spraw, gdy jeden z elementów stanowiących, to jest podstawa prawna, jest inny. Skarżąca uważa, że stanowisko wyrażone przez Wojewodę w kwestionowanej decyzji, że skoro rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jego późniejsza nowelizacja nie ma wpływu w omawianym przypadku na sytuację prawną wnioskodawczyni, jest błędne a wydana przez Wojewodę decyzja wadliwa. Skarżąca zauważyła, iż w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2001 roku nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na którą powołuje się Wojewoda , wymieniono m. in. jako podstawę prawną art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543). Skarżąca podniosła, iż Wojewoda rozstrzygając przedmiotową sprawę całkowicie pominął podany we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 12 marca 2007 r. fakt, że w zaledwie 11 dni po orzeczeniu Sądu z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1321/01 (wyrok ten nie ma uzasadnienia), inny skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] odmawiającą zwrotu części działki nr 18 obr.[...] ewid. P. m. K. odpowiadającej wywłaszczonym działkom nr 19 i nr 20 obr[...]. ewid. P. m. K. na rzecz spadkobierczyni byłej właścicielki M.P. . Sprawa ta była identyczna w stosunku do przedmiotowej sprawy zarówno co do stanu faktycznego (jedyna różnica w numeracji wnioskowanych do zwrotu działek) jak i stanu prawnego. W obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt: II SA/Kr 1235/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie polecił prowadzącemu sprawę organowi administracyjnemu rozpoznanie jej zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego oraz, w przypadku stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i występowania przesłanek do zwrotu, stosownie do normy zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawieszenie postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowych nieruchomości przekazanych tytułem darmym, jako wkład fundatora, na rzecz ustanowionej Fundacji, a następnie podjęcia właściwych czynności celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, zwracając równocześnie w uzasadnieniu wyroku uwagę, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości i że to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Powołano się przy tym w skardze na wyroki NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt: I OSK 557/07 i z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt : I OSK 1477/07. Skarżąca podniosła, iż orzecznictwo sądowe zarówno sprzed nowelizacji przedmiotowego przepisu jak i po jego nowelizacji opiera się na przepisach obowiązującego prawa, a nie na faktach dokonanych z naruszeniem tego prawa. Nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej, zbyta na rzecz osoby trzeciej, nie może być zwrócona jej byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom bez przywrócenia władania tą nieruchomością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniom Wojewody , zmiana przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nic w orzecznictwie sądowym dotyczącym kwestii badania zbędności nieruchomości nie zmieniła. Zmieniły się jedynie w sposób zasadniczy kryteria tej zbędności. Skarżąca podkreśliła, iż sprawa zainicjowana przez nią wnioskiem z dnia 12 marca 2007 roku nie jest tożsama ze sprawą wniesioną przez wnioskodawczynię pismem z dnia 26 stycznia 2001 roku i zakończoną decyzją z dnia [...] marca 2001 roku. Podstawą wniosku z dnia 26 stycznia 2001 roku był art. 136 ust. 3 w związku z art.137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który uległ zasadniczej zmianie w roku 2004 r. Dalej skarżąca zawarła wywody teoretyczne w kwestii tożsamości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza istotnej zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji dowodząc, iż nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami z 22 września 2004 r. była na tyle istotna, iż w niniejszej sprawie nie można już mówić o tożsamości spraw. Skarżąca stwierdziła, iż Wojewoda prawo traktuje instrumentalnie, w zależności od celu, jaki przyświeca jego działaniu, a celem działania Wojewody nie jest załatwienie tej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wyrokami sądów administracyjnych, lecz przedłużanie jej trwania. Skarżąca zauważyła, że Wojewoda wydał już decyzję dotyczącą bezprzedmiotowości postępowania o zwrot przedmiotowej działki. W tej samej sprawie Wojewoda podjął decyzję o diametralnie innej treści. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2007 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylona decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2007 r. nr [...] orzekała o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części działki nr 3 obręb [...] ewid. P. m. K . Zdaniem skarżącej przewlekając we wszelki możliwy sposób załatwienie przedmiotowej sprawy, Wojewoda narusza ponadto przepis art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu przeprowadzania wnikliwego postępowania wyjaśniającego i uniemożliwiając jej tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] umarzająca postępowanie administracyjne, a w konsekwencji ocenie podlega zasadność stanowiska o bezprzedmiotowości zakończonego powyższą decyzją postępowania w sprawie o zwrot na rzecz M.P. działki nr 3 obr. [...] j. ew. P. m. K. odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 1 obr. [...] b. dz. adm. P. Na gruncie przedmiotowej sprawy wiąże się z to z koniecznością ustalenia, czy sprawa zakończona zaskarżoną decyzją jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], na którą skarga M.P. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1321/01. Kwestia rozumienia teoretycznej konstrukcji tożsamości sprawy administracyjnej była w toku dotychczasowego postępowania wielokrotnie sygnalizowana zarówno przez organy administracji, jak i stronę skarżącą. Nie ma w tym zakresie sporu pomiędzy stronami, a przytaczane poglądy doktryny są niekwestionowane również przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dlatego wyłącznie dla systematyki dalszych rozważań należy jedynie zasygnalizować, że w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji decyzja ponownie rozstrzygająca już rozstrzygniętą sprawę administracyjną jest obarczoną istotna wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rzeczy osądzonej, zasadnicze znaczenie przedstawia ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Przez podstawę prawną rozstrzygnięcia należy rozumieć normę prawną podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w określonym stanie faktycznym. Norma ta jest zakodowana w przepisie lub przepisach prawnych. Tożsamość tego elementu sprawy administracyjnej, który określany jest jako jej podstawa prawna to zatem tożsamość normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia wymaga szersze zagadnienie wiążące się z odpowiedzią na pytanie, czy każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy oraz - w dalszej kolejności - w jakim ewentualnie zakresie zmiany przepisów prawnych nie uzasadniają twierdzenia o zmianie norm w nich zakodowanych. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnia stanowisko, że każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy. Nie może decydować w tej kwestii forma wyrażenia normy, czyli jednostka redakcyjna tekstu prawnego, jaką jest przepis prawa. Decydujące powinno być kryterium treści normy w dotychczasowym i w zmienionym stanie prawnym. Jeżeli treść normy nie ulega zmianie, to nawet w przypadku zmiany sposobu jej wysłowienia w przepisach prawnych, nie można mówić o nowej podstawie prawnej. Oznacza to, że tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga analizy obowiązującego porządku prawnego z punktu widzenia zachowania w nim (lub nie) ciągłości normy prawnej stanowiącej podstawę wcześniejszego rozstrzygnięcia, a nie może wyłącznie ograniczać się do porównania literalnego brzmienia przepisów prawnych. Konsekwencją tego stanowiska jest teza, że nie wszystkie zmiany dokonywane przez ustawodawcę w tekście prawnym są tożsame z modyfikacją norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy przyjąć, że nawet modyfikacja dotychczasowej normy prawnej nie musi być równoznaczna ze zmianą podstawy prawnej dotychczasowego rozstrzygnięcia, jeżeli modyfikacja ta nie dotyczy istoty zakazu lub nakazu określonego zachowania stanowiącego treść normy prawnej. Analizę zmienionych przepisów prawnych z powyższego punktu widzenia należy odnieść do stanu prawnego niniejszej sprawy. Zasadnicze jest rozstrzygnięcie kwestii, czy zmiana przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) spowodowała taką zmianę stanu prawnego będącego podstawą decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], która uzasadnia wniosek o zaistnieniu nowej sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu nową decyzją administracyjną. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi natomiast żadnych wątpliwości w świetle zebranej dokumentacji tożsamość niniejszej sprawy w zakresie podmiotowym i w kwestii stanu faktycznego w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...]. Wnioskodawczynią zwrotu nieruchomości jest w dalszym ciągu M.P, a przedmiotem jej żądania jest nieruchomość odpowiadająca działce nr 1 o pow. 1828 m2 obręb [...] P. nabytej przez Skarb Państwa od poprzedniczki wnioskodawczyni, tj. od H.P.-K., na mocy umowy sprzedaży zawartej w oparciu o art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1983 r. Rep. [...] . . Działka nr 1 stanowi obecnie część działki nr 3 obręb [...] ewid. P. m. K. (działka nr 3 obręb [...] . ewid. P. m. K. ). Nadal również Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zmiana przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jej brzmienia w chwili podejmowania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] w zakresie dotyczącym podstaw zwrotu wywłaszczanych nieruchomości polegała na modyfikacji art. 137 ust. 1 w ten sposób, że jego dotychczasowe brzmienie: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany" zastąpiono brzmieniem: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W ocenie Sądu regulacja powyższa zarówno w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jaki i wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] , wskazuje, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że nowelizacja art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dotyczyła istoty przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości a zatem treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W dalszym ciągu podstawą zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie z dniem 22 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana z zachowaniem zasady ciągłości regulacji prawnej, stąd ostateczne decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane pod rządami przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wiążą erga omnes, również po wejściu w życie nowej regulacji. Zmiana art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy kwestii ram czasowych, po upływie których zostaje spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczenowej. Nowelizacja ta nie wprowadza nowego porządku, odmiennego od poprzedniego. Treść znowelizowanego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowała wszystkie elementy konstrukcyjne dotychczasowego roszczenia o zwrot nieruchomości, w tym pozostawienie jako materialnoprawnej jego podstawy przesłanki zbędności nieruchomości na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Na gruncie znowelizowanej ustawy tak samo ukształtowano przedmiot roszczenia o zwrot nieruchomości. Mamy więc do czynienia z kontynuacją normy zawartej w dotychczasowym przepisie art. 137 powołanej ustawy. Warto również podkreślić, że poza tożsamością konstrukcji i przedmiotu roszczenia, dodatkową okolicznością świadczącą o ciągłości regulacji jest brak jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Szczegółową analizę problematyki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w tym ostatnim aspekcie przedstawiono w glosie T. Kiełkowskiego i T. Wosia do wyroku SN z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 116/00 (Samorząd Terytorialny z 2005 r., nr 9, s. 59) oraz publikacji książkowej T. Wosia "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości (W.P.LexisNexis, wyd. 2, W-wa 2004 r., str. 248-254). Stanowisko prezentowane przez glosatorów, przytoczone w znacznych fragmentach w zaskarżonej decyzji, podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę. W takim kierunku wypowiedział się również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 618/08 oraz w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 2031/01. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, iż żaden elementów sprawy administracyjnej rozstrzygniętej prawomocną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] nie uległ zmianie w stopniu prowadzącym do zaistnienia nowej sprawy administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że nie nastąpiła również zmiana w zakresie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, której zaistnienie w przedmiotowej sprawie determinowało treść rozstrzygnięcia. Nadal bowiem – w stosunku do stanu z 2001 r. - wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani gminy. Dodatkowo trzeba wskazać, iż kwestia wzruszenia czynności wniesienia aportu w postaci własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa do [...] Fundacji Promocji Zdrowia im. [...] była przedmiotem postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. , a na skutek apelacji także przed Sądem Apelacyjnym w K. Sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. Organ administracyjny nie ma więc już możliwości przedsięwzięcia czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa własności wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że konsekwencja umowy cywilnoprawnej polegająca na tym, że w dniu wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości nieruchomość ta nie stanowi już własności Skarbu Państwa lub gminy, ma takie znaczenie w sprawie o zwrot nieruchomości, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie, wydać pozytywnej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I OSK 917/07, por. też: wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1375/06, publ.: Lex nr 281307, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt: I SA 2061/01, publ.: Lex nr 137817). Jednakże należy podkreślić, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05 materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Kwestia niewładania wywłaszczona nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę ma tylko to znaczenia, że do czasu przejęcia jej we władanie organ nie może wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Zatem w sytuacji odzyskania własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę strona będzie mogła ponownie starać się o zwrot nieruchomości, gdyż wówczas można by mówić o takiej zmianie stanu faktycznego, który uzasadniałby wniosek o zaistnieniu nowej sprawy administracyjnej. W konsekwencji w ocenie sądu – w aktualnym stanie faktycznym i prawnym - wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na skutek ponownego wniosku M.P. z dnia 12 marca 2007 r. o zwrot działki nr 1 obr. [...] b. gm. kat. P. o pow. 1828 m2 byłoby równoznaczne z ponownym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] i jako takie byłoby obarczone wadą skutkująca stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania wszczętego na wniosek M.P. z dnia 12 marca 2007 r. było uzasadnione. W ocenie Sądu nie można również przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji kończącej to postępowanie, a zwłaszcza naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej stanowi art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca bowiem brała udział w postępowaniu, doręczano jej wszystkie wydawane w tym postępowaniu akty administracyjne, a zaskarżona decyzja nie jest wynikiem nowych ustaleń faktycznych i prawnych, a w konsekwencji nowego – w stosunku do poprzednich decyzji - postępowania wyjaśniającego, lecz jest rezultatem wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy, a odmiennej od wykładni przeprowadzonej przez skarżącą. W tym stanie rzeczy podnoszony przez skarżącą zarzut uniemożliwienia jej przez organ wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.) nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienie to w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Stanowisko strony pozostaje bowiem niezmienione od chwili zainicjowania postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, a z treści wydawanych w sprawie decyzji wynika, że było przez organy administracji analizowane. Na koniec należy odnotować, że w niniejszej sprawie, jak i w sprawach rodzajowo pokrewnych a dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o jakie wnioskuje M.P. , prezentowana przez organy administracyjne, jak i sądy administracyjne rozbieżność poglądów dotyczących różnych kwestii związanych z problematyką zwrotu nieruchomości jest znaczna. Stan ten z pewnością nie koresponduje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i nie może być akceptowany. Jednakże nadrzędną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalności, a z całą pewnością stanowi ona jedyne kryterium sądowej kontroli administracji. Z tego punktu widzenia nie można zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji skargę M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.