III SA/Wa 2233/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz P. S.A. w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 2233/09 1 UZASADNIENIE P. SA z siedzibą w W. wniosły o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ich ocenie osoba, która wystawiła tytuły wykonawcze nie została do tego upoważniona przez wierzyciela - Prezydenta B. Postanowieniem z [...] maja 2009 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jego zdaniem zarzut niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.e.a.", Skarżąca mogła podnieść w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a konkretnie przez wniesienie zarzutu na podstawie art. 33 pkt 10 tej ustawy. Organ I instancji odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w orzecznictwie. Z rozstrzygnięciem tym zgodził się Dyrektor Izby Skarbowej w W., który postanowieniem z [...] października 2009 r. utrzymał je w mocy. Równocześnie zauważył, że swoje żądanie Skarżąca oparła na braku wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji, a nie na brakach formalnych tytułów wykonawczych. Wskazał, że organ egzekucyjny bada tytuł wykonawczy jedynie pod względem formalnym. Do jego uprawnień nie należy więc badanie zakresu kompetencji osoby która ten tytuł podpisała. Zwłaszcza że zakres ten wynika nie tylko z upoważnienia, ale także z zakresu obowiązków pracownika i regulaminu organizacyjnego urzędu. Zauważył nadto, że w niniejszej sprawie o upoważnieniu do wystawienia tytułu świadczyły takie okoliczności jak: dysponowanie szczegółowymi danymi ujawnionymi w tytule, posiadanie pieczęci urzędowych, podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania należności których beneficjentem był prezydent miasta. Organ odwoławczy nie zgodził się ze Skarżącą, że egzekucję wszczęto bez stosownego wniosku wierzyciela. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła: błędną interpretację art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 13, art. 26 § 1, art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.); * naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. * III SA/Wa 2233/09 2 Skarżąca zaakcentowała, że podstawą jej wniosku nie było naruszenie art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a, ale zarzut prowadzenia egzekucji mimo braku wniosku wierzyciela. Skarżąca nie kwestionuje formalnej poprawności spornych tytułów, a jedynie to, że nie mogły być one podstawą wszczęcia egzekucji, gdyż nie zostały podpisane przez wierzyciela lub osobę upoważnioną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Okolicznością, która legła u podstaw wniosku Skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego był brak wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji. Brak wniosku Skarżąca wywiodła z tego, że S. K. - osoba która podpisała tytuły wykonawcze (integralną częścią których jest wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji) nie została do tego upoważniona przez wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta B. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest równocześnie organem egzekucyjnym (tak w niniejszej sprawie) warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest po pierwsze, wystawienie przez tegoż wierzyciela tytułu wykonawczego, po drugie, złożenie przez niego wniosku o wszczęcie egzekucji. Z chwilą ich doręczenia organowi egzekucyjnemu dochodzi do wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 2019/09). W ramach tego postępowania wszczynana jest egzekucja. Stosownie do art. 26 § 5 u.p.e.a. jej wszczęcie następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Faktem jest, że przed przystąpieniem do egzekucji organ egzekucyjny bada jedynie formalną prawidłowość tytułu. W taki też sposób bada wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji. III SA/Wa 2233/09 3 W ocenie składu orzekającego reguła ta nie zwalnia jednak organu od weryfikacji czy istotnie wniosek ten został złożony, w sytuacji gdy - jak w niniejszej sprawie - strona to kwestionuje. Nie wdając się w merytoryczną ocenę zarzutu Skarżącej Sąd stoi na stanowisku, że skoro we wniosku o umorzenie podniosła ona zarzut podpisania tytułu wykonawczego (integralną częścią którego jest wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji), przez osobę do tego nieupoważnioną, obowiązkiem organu egzekucyjnego było ustalenie tego przez zażądanie od wierzyciela i dołączenie do akt odpowiedniego dokumentu. Organ nie mógł w tej mierze poprzestać na stwierdzeniu, że nie posiada kompetencji do badania zakresu uprawnień osoby która tytuł podpisała, w tym do badania wewnętrznych aktów prawnych wierzyciela takich jak: zakres obowiązków pracownika, regulamin organizacyjny urzędu. Organ nie mógł również oprzeć się jedynie na dowodzie dostarczonym przez Skarżącą, a mianowicie na upoważnieniu z [...] kwietnia 2007 r. przesłanym jej przy piśmie z [...] marca 2009 r. przez Prezydenta Miasta B. Po pierwsze obowiązek podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obciąża w pierwszej kolejności organ administracji publicznej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Jedynie ustalenie tych faktów, o których wie wyłącznie strona, pozostaje poza zakresem możliwości tego organu. Bez wątpienia do faktów tych nie należą przyznane pracownikowi kompetencje, których zakres Skarżąca kwestionuje. Po drugie nie można wykluczyć, że upoważnienie z [...] kwietnia 2007 r. nie jest jedynym, w oparciu o które S. K. działała w imieniu Prezydenta Miasta B. jako wierzyciela. Kwestię udzielania upoważnień przez prezydenta miasta reguluje art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi on, że prezydent może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2007 r. (sygn. akt II FSK 622/06) upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w istocie ogranicza się do wydawania decyzji III SA/Wa 2233/09 4 administracyjnych, a przecież decyzje takie nie są jedynymi aktami wydawanymi w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Wydawanie z upoważnienia organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych takich aktów, a nawet szerzej, załatwianie spraw w imieniu organu przewiduje art. 268a k.p.a., będący przepisem ogólnym. Porównanie zakresu przepisu ustawy samorządowej (wydawanie decyzji) oraz k.p.a. (załatwianie spraw) wyraźnie wskazuje zatem, że to właśnie art. 268a k.p.a. jest tym przepisem, który w sposób skondensowany reguluje zagadnienie upoważnień administracyjnych (pełnomocnictw administracyjnych) do załatwiania spraw w imieniu organu administracji. Podstawę udzielenia znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia stanowił art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 143 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Po trzecie gdyby - do ewentualnej weryfikacji upoważnienia S. K. - posłużyć się dokumentem przedłożonym przez Skarżącą - należałoby stwierdzić, że dokument ten nie pozwala ustalić, czy działała ona w granicach udzielonego jej upoważnienia. Z treści upoważnienia wynika bowiem, że S. K. przyznano kompetencję do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta B. decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Akty takie może wydawać w sprawach należących do zakresu działania Departamentu Finansów Miasta (z zastrzeżeniem, które nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie). Zakres działania tego Departamentu nie jest znany. W istocie zatem upoważnienie to nie wskazuje jednoznacznie kategorii spraw nim objętych. Aby odczytać zakres tych spraw konieczna jest bowiem znajomość zakresu działania Departamentu Finansów Miasta. Sąd podjął próbę wyjaśnienia tej kwestii w toku postępowania sądowego, wzywając Dyrektora Izby Skarbowej do nadesłania stosownych dokumentów. Wezwanie to nie przyniosło jednak oczekiwanych skutków. Dyrektor Izby Skarbowej poinformował jedynie, że wystąpił do wierzyciela o nadesłanie wymaganych dokumentów, a ich przekazanie Sądowi nastąpi niezwłocznie po ich otrzymaniu. III SA/Wa 2233/09 5 W tej sytuacji nie sposób stwierdzić czy S.K. działała w granicach udzielonego jej upoważnienia. Ustalenie to miało wpływ na ocenę czy w niniejszej sprawie spełniony został ustawowy warunek dotyczący zainicjowania postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela. Ustaleń takich w tej sprawie zabrakło. Nie sposób bowiem - w ślad za Dyrektorem Izby Skarbowej - istnienia upoważnienia wywodzić z takich faktów jak: dysponowanie szczegółowymi danymi, ujawnionymi w tytule; posłużenie się pieczęcią urzędową czy podjęcie działań mających doprowadzić do wyegzekwowania należności (zob. s. 6 zaskarżonego postanowienia). Opisane wyżej ustalenia należą do ustaleń faktycznych. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nakłada na organ administracji publicznej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu ustalenia te były niezbędne do załatwienia sprawy. Ich brak narusza wskazane wyżej przepisy. Tym bardziej, że brak wniosku wierzyciela pociąga za sobą daleko idące skutki. To bowiem wierzyciel jest dysponentem postępowania egzekucyjnego. Od jego wniosku zależy zatem wszczęcie egzekucji rozumianej jako stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Wbrew opinii Skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że okolicznością, która legła u podstaw jej żądania był brak wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji, a nie braki formalne tytułów wykonawczych (zob. s. 8 zaskarżonego postanowienia). Zarzuty zgłoszone w tym zakresie nie są więc trafne. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ I instancji oceni wniosek Skarżącej z uwzględnieniem poczynionych wyżej spostrzeżeń. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270; z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania, do których zalicza się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.