V SA/Wa 493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lipca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. Z. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. Z. (zwany dalej: Skarżącym) jest zobowiązany do zapłaty na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych kwoty ... zł oraz kwoty ... zł z tytułu odsetek od zaległych składek. Skarżący ... grudnia 2005 r. złożył do ZUS Oddział w C. wniosek o umorzenie odsetek od swoich zaległości z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż jego sytuacja jest trudna, bowiem z uwagi na trudności na rynku zbytu oraz zaległości wobec ZUS zmuszony został do zlikwidowania działalności gospodarczej. Wskazał, że wraz z żoną osiąga dochody niewiele przekraczające minimum socjalne, które pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych, a stan jego zdrowia wymaga ponoszenia kosztów leczenia. Decyzją z... stycznia 2006 r. ZUS odmówił umorzenia ww. odsetek od zaległych składek. Następnie decyzją z... lutego 2006 r. organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie utrzymał w mocy decyzję z ...stycznia 2006 r. Wyrokiem z 3 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1182/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższych decyzji z ... lutego 2006 r. oraz z ... stycznia 2006 r. z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną do wydania decyzji w imieniu organu. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 271/06 uchylił ww. wyrok z 3 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie podzielając stanowiska wyrażonego przez sąd orzekający w pierwszej instancji odnośnie braku upoważnienia do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie skargę na decyzję z ... lutego 2006 r., wyrokiem z 20 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1223/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z ... stycznia 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż nie podziela poglądu prezentowanego przez orzekające w sprawie organy administracyjne, że z treści przepisu art. 28 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), wynika zakaz umarzania samych odsetek, dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s. Rozpoznając ponownie wniosek z ... grudnia 2005 r. ZUS decyzją z ... marca 2008 r. odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne stanowiące kwotę ... zł. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Zdaniem organu wymagane przesłanki umorzenia nie zostały spełnione. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Skarżący powołał się na złożone w sprawie dokumenty potwierdzające jego trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia. ZUS decyzją z ... lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z ... marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji powołał się na brak stwierdzenia w sprawie całkowitej nieściągalności, a także na brak podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z ... lipca 2008 r., Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 28 u.s.u.s., § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; zwanego dalej: rozporządzeniem) oraz art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Uzasadniając złożoną skargę Skarżący powołał się na bardzo niskie dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia, brak jakiekolwiek majątku oraz zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcia dodatkowego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2251/08 oddalił skargę. Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony przyjęto, że sytuacja materialna Skarżącego oraz jego rodziny nie przemawiała za umorzeniem należności, bowiem spłata zadłużenia nie pozbawi Skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd wskazał, iż Skarżący jest zatrudniony na pełny etat z wynagrodzeniem ... zł brutto, natomiast żona płatnika jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ... zł i są regulowane terminowo. Skarżący nie posiada innych zobowiązań obciążających budżet domowy. Jest właścicielem samochodu osobowego marki O. rok prod. ... Zatem analiza zebranego materiału nie wskazała by rodzina Skarżącego znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r. wniósł Skarżący, w której wskazano, że ubezpieczony i jego małżonka są ludźmi schorowanymi, którzy muszą systematycznie kupować drogie leki; koszty przeznaczane na utrzymanie samochodu nie są wyższe od kosztów, które ubezpieczony ponosiłby korzystając z komunikacji publicznej; odmowa umorzenia przedmiotowych zaległości w postaci odsetek doprowadzi do tego, że Skarżący i jego małżonka popadną w ubóstwo i zwrócą się do pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 296/09 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA zważył, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że strona nie wykazała w sposób dostateczny swojej trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, a w szczególności nie wykazała, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności, przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego materiał dowodowy. Tym samym Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a., a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Jednocześnie, bez bliższego uzasadnienia, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na negatywny wpływ na ocenę sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącego, okoliczności związanych z oświadczeniem skarżącego o gotowości spłaty w systemie ratalnym zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto Sąd I instancji wbrew ustaleniom faktycznym poczynionym przez organy administracji publicznej podniósł, iż o sytuacji materialnej Skarżącego świadczy także fakt codziennego użytkowania samochodu osobowego marki O. rok prod. ... Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący użytkował codziennie opisany wyżej samochód. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać, czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez Skarżącego zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. W obu sytuacjach umorzenie składek powoduje także umorzenie pozostałych rodzajów należności, tj. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, w toku postępowania administracyjnego stwierdził, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, a także brak jest podstaw do przyjęcia, iż dopuszczalne jest umorzenie należności w postaci odsetek od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na istnienie "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto organ uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż w stosunku do Skarżącego została spełniona przesłanka o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że Skarżący nie wykazał w sposób dostateczny swojej trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, a w szczególności nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Postępowanie takie spowodowało, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS powinien na nowo szczegółowo przeanalizować sytuację życiową i materialną Skarżącego i jego rodziny tj.: aktualny stan zdrowia, kwestie zatrudnienia Skarżącego i małżonki, wysokość zarobków i wydatków, a następnie skonfrontować je z wysokością zadłużenia wobec ZUS. Po czym na tej podstawie ocenić, czy sytuacja Skarżącego i jego rodziny wypełnia przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.