VII SA/Wa 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi N. M., A. B. H. K., G. W., J. M., A. M., A. S., M. B. H. G., E.W., M.B., H. A., S. M., M. W., A. B., L. Z., C. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M., A. S., M. B., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W., A. B., L. Z., C. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i zmianie sposobu użytkowania dla potrzeb utworzenia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Udzielone, decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, pozwolenie na wykonanie robót budowlanych dotyczyło pomieszczeń wspólnych budynku. Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawione przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie obejmowało zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Wydanie pozwolenia na budowę bez udziału współwłaścicieli nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia prawidłowej decyzji, a jego uzupełnienie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności zawartą w przepisie art. 15 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji nie ustalił kręgu podmiotów składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego w sprawie wykazania indywidualnego interesu prawnego poszczególnych wnioskodawców do występowania w charakterze stron. W szczególności nie ustalił dokładnego usytuowania poszczególnych lokali mieszkalnych oraz dokumentów potwierdzających prawo własności lub użytkowania wieczystego wnioskodawców do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę (odpis księgi wieczystej), dokumentów potwierdzających zgodę Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, organ drugiej instancji uznał za nieprawidłowe doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko I. M. z prośbą "o powiadomienie Członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul [...] w [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. M., A. B., H. K., G. W., J. M., A. M., A. S., M. B., H. G., E. W., M. B., H. A., S. M., M. W., A. B. oraz L. i C. Z. na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru - oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia, przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie określił prawidłowo kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co uniemożliwiło prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz nie zbadał indywidualnego interesu prawnego poszczególnych wnioskodawców do występowania w charakterze stron. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji został podpisany przez 13 Członków Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym podpisy czterech osób są nieczytelne, a numer lokalu [...] jest dwukrotnie wymieniony. Obowiązkiem Wojewody [...] było zatem ustalenie danych personalnych czterech osób oraz wyjaśnienie czy lokal nr [...] stanowi współwłasność dwóch osób. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak przedstawienia aktów notarialnych poświadczających prawo własności do lokali spowodował m.in. błędne uznanie I. M., jako współwłaścicielki nieruchomości, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wojewoda [...] wszczął postępowanie bez określenia osób będących "innymi współwłaścicielami nieruchomości" oraz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 233/09 - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008r., sygn. VII SA/Wa 1282/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylił się od kontroli podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, w zakresie ustaleń stron postępowania przez organ pierwszej instancji. Tymczasem dopuszczalność wydania kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia obwarowana jest przesłanką: - rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W przypadku wielości stron, wystarczającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności, jest złożenie żądania przez jedną stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie rażącego naruszenia prawa, narusza art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył, czy w oparciu o akta administracyjne nie było podstaw do określenia stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W decyzji Wojewody stwierdzono, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie stron, które były stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190, ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w opisanym wyżej wyroku – stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok z dnia 28 września 2001r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27 października 1999r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13maja1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a. ) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92). Konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego, co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. Często wystarczającym do ustalenia nieznanej, a ważnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, jest podjęcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do ustalenia tego faktu, i zwrócenie się o tę informację do organu I instancji, lub innego podmiotu, a zakres tych działań niewątpliwie nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku wskazał, na obwarowania jakie dotyczą dopuszczalność wydania kasacyjnej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że ustalenie zakresu podmiotowego sprawy przez określenie strony (stron) postępowania może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tych przypadkach, gdy w oparciu o przepisy prawa materialnego niezbędne jest ustalenie, którym jednostkom przyznana jest ochrona interesu prawnego (np. w zakresie oddziaływania obiektu budowlanego). W nadzwyczajnych trybach postępowania, w tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest strona postępowania zwykłego, jak i strona która pozbawiona była udziału w postępowaniu zwykłym. W przypadku wielości stron w sprawie, wystarczającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest złożenie żądania przez jedną stronę, nie jest wymagane złożenie zgodnego żądania przez wszystkie strony w sprawie. Jeżeli w sprawie wszczętej na wniosek jednej strony, pozostałe strony nie miały zapewnionego udziału, organ odwoławczy obowiązany jest zapewnić im udział w postępowaniu, a tylko gdy ustalenie stanu faktycznego budzi wątpliwości w zasadniczym zakresie uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie rażącego naruszenia prawa, uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ustalono, kto wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem część podpisów jest nieczytelnych. Uzupełnienie, czy wyjaśnienie powyższej okoliczności nie wymagało szczególnych zabiegów procesowych, mogło nastąpić bezpośrednio przed organem II instancji. Powoływana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potrzeba oceny, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony - to wyłącznie zbadanie tej okoliczności przez pryzmat właściwych przepisów prawa z uwzględnieniem prawidłowo zebranego materiału dowodowego. W takim zakresie organ II instancji miał nie tylko możliwości ale obowiązek rozpoznać niniejszą sprawę. Ocena przymiotu strony poszczególnych wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji, ich interesu prawnego, wiązała się li tylko z oceną ich statusu prawnego w nieruchomości, w odniesieniu do przedmiotu (zakresu) rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Ewentualne uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego mogło nastąpić przed organem drugiej instancji - polegało na uzyskaniu wypisów z IV działów księgi wieczystej dla nieruchomości i ksiąg wieczystych dla wyodrębnionych lokali. Wskazać należy, że osoby które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podały zgodnie z przepisem art. 40 § 3 k.p.a., adres dla doręczeń jednej z nich – N. M. z zaznaczeniem, że jej pełnomocnikiem jest I. M. Wbrew obawom o doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazać należy, że ta okoliczność nie była kwestionowana przez wnioskodawców, a odwołanie od niej złożyli w terminie. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 190, 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.