II OSK 1900/10

Dnia 6 października 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 roku sygn. akt II SA/Wa 518/10 oddalającego skargę E.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez E.K. odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską. Organ wskazał, że decyzja była dwukrotnie awizowana – w dniu 21 i 29 stycznia 2008 r., na kopercie doręczyciel zaznaczył powód niedoręczenia przesyłki, a awizo zostało umieszczone w drzwiach mieszkania. Przesyłka nie została podjęta w terminie i w związku z tym organ wysłał ją ponownie. E.K. odebrał decyzję w dniu 22 lutego 2008 r. i w dniu 7 marca 2008 r. wniósł odwołanie. W ocenie organu powtórne doręczenie decyzji nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, tym samym zainteresowany, wnosząc odwołanie w dniu 7 marca 2008 r., terminowi temu uchybił. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł m.in., że odwołanie wniósł w terminie albowiem decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2008 r. cofającą pozwolenie na broń palną myśliwską otrzymał w dniu 22 lutego 2008 r. Zaprzeczył, by otrzymał dwukrotne awizo i oświadczył, że wiedzę o awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję powziął dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1328/08 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przesyłka zawierająca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku została wysłana na adres skarżącego i była dwukrotnie awizowana. Mimo, że instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, co oznacza, że taki sposób doręczenia jest prawnie skuteczny, w ocenie Sądu, organ administracji działał niekonsekwentnie bądź też uznał doręczenie za nieskuteczne. Przedmiotowa decyzja została bowiem wysłana skarżącemu ponownie w dniu 18 lutego 2008 r. bez wyjaśnienia przyczyny tego działania. Gdyby przyjąć, że powtórne przesłanie decyzji było błędem proceduralnym, to nie może on obciążać skarżącego, który, działając w zaufaniu do organu, wniósł odwołanie w terminie. Błąd organu nie może bowiem zamykać stronie drogi do ponownego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji nie może zamykać drogi do sądu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Główny Policji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 103/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby przepis art. 44 k.p.a. został zastosowany wadliwie bądź nie powinien być stosowany. Fakty związane z doręczeniem na gruncie art. 44 k.p.a. nie były też kwestionowane przez skarżącego. Jego ocena, że nie wiedział o informacji dotyczącej pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej nie prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do uznania doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. za prawidłowe, a więc wywołujące procesowy skutek prawny doręczenia. Skoro zatem sąd nie zakwestionował prawidłowości doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., nie mógł również zakwestionować zgodności z prawem wydania zaskarżonego do tego sądu postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji szczegółowo wskazał przepisy związane z doręczeniem pism w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Zaskarżona decyzja została wysłana na adres skarżącego w dniu 15 stycznia 2008 r. Analiza koperty oraz zwrotnego poświadczenia odbioru wskazuje, że doręczyciel powiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Przesyłka została awizowana w dniu 21 stycznia 2008 r. Zatem termin odbioru decyzji w placówce pocztowej upłynął po siedmiu dniach od dnia pierwszego zawiadomienia, licząc od dnia 22 stycznia 2008 r. (art. 44 § 2 k.p.a. w związku z art. 57 § 1 k.p.a.), tj. w dniu 28 stycznia 2008 r. Zatem prawidłowo poczta awizowała powtórnie przesyłkę w dniu 29 stycznia 2008 r., a następnie wobec jej nieodebrania w terminie zwróciła organowi. Sąd I instancji uznał zatem, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 4 lutego 2008 r. Odwołanie zostało złożone przez skarżącego w dniu 7 marca 2008 r., a więc po ustawowo określonym terminie do wykonania tej czynności. W ocenie Sądu I instancji, powtórne doręczenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Niezależnie od niewłaściwego działania organu administracji I instancji w tym zakresie, dodatkowo w sytuacji braku wyjaśnienia przyczyny takiego zachowania, nie można z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata postanowienia, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 44 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że ponowne doręczenie decyzji nie uchyliło skutków prawnych określonych w tym przepisie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że sprawa niniejsze była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 103/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1328/08, którym z kolei Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przedstawił ocenę prawną w zakresie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji w postępowaniu administracyjnym, wskazując jednoznacznie, że jedynie podważenie dokonanego w sprawie doręczenia zastępczego umożliwiłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sytuacji gdy dochodzi do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji, to ponowne, nawet błędne doręczenie tejże decyzji, nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania, który biegnie od dnia, w którym dokonano doręczenia zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to po pierwsze, że Sąd I instancji, związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie miał innej możliwości jak tylko oddalić skargę, po wcześniejszym, prawidłowym stwierdzeniu, że doręczenie w trybie awizo było doręczeniem prawidłowym. Drugą zaś konsekwencją zastosowania cytowanego przepisu jest brak możliwości uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej, bowiem zmierza ona w istocie do zakwestionowania wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. Oznacza to, że skarga kasacyjna została w sposób niedopuszczalny oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią dokonaną wcześniej przez orzekający w sprawie Sąd II instancji. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego określa z kolei art. 205 § 2 p.p.s.a. zaliczając do nich ich wynagrodzenie z tym zastrzeżeniem, że nie może być ono wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Stosownie zaś do art. 205 § 3 p.p.s.a. zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne. W wypadku radców prawnych przepisami tymi są unormowania zawarte w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w którym określono stawki minimalne w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym w pkt 2 lit. a - d tego przepisu określono w wyczerpujący sposób wysokość tych stawek za konkretne czynności procesowe w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. W wypadku postępowania toczącego się w związku ze skargą kasacyjną czynnościami tymi są: sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. a), sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. c). Pełnomocnik organu nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sprawa została rozpoznana zgodnie z wnioskiem strony na posiedzeniu niejawnym) ani też nie wykonywał żadnej innej z czynności wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a - c cytowanego rozporządzenia. Samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną niewątpliwie się do nich nie zalicza. Wobec czego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji poniósł w związku z tą czynnością niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. uprawniające do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zwrotu od strony skarżącej na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.