I OSK 746/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., S.K., Z.K., J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 391/10 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.S., S.K., Z.K., J.J. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 391/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy. Orzeczeniem z dnia 29 lutego 1956 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Poprzednimi właścicielami powyższej nieruchomości, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) byli J. i W. małż. S. w równych częściach co do 15/30, J. vel J. J. co do 14/30 oraz Z. A. K. i S. K. w równych częściach co do 1/30 części. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod cele użyteczności publicznej. Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...]i stanowi ją część działki ewidencyjnej nr [...] (własność Skarbu Państwa – pod ul. [...]), część działki nr [...] i część działki [...], obie skomunalizowane decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. W dniu 23 kwietnia 1997 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Z. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 29 lutego 1956 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2003 r. (sygn. akt I SA 86/02) uchylił rozstrzygnięcie Kolegium zalecając w szczególności ustalenie wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 29 lutego 1956 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1353/08) uchylił obie decyzje Kolegium wskazując, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy planu zagospodarowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium oraz nie wyjaśnił szczegółowo, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie. Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. akt [...] ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż cała przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne", przy czym kształt działki odpowiada linii bądź bocznicy kolejowej. Zdaniem organu nie jest możliwe urządzenie na działce o podanej powierzchni bocznicy kolejowej, która nie stanowiłaby integralnej całości z całą linią lub bocznicą kolejową, a więc obiektu na wyłączny użytek właścicieli nieruchomości. Nadto Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że jedynym kryterium uwzględnienia wniosku była możliwość korzystania z gruntu na przyszłość zgodnie z regulacjami planu zagospodarowania. Dekret abstrahował zatem od sytuacji faktycznego wykorzystania gruntu, kładąc nacisk na jego wykorzystanie przyszłe. Przeznaczenie całej działki gruntu pod kolejowe urządzenia komunikacyjne nie da się pogodzić z możliwością jakiegokolwiek wykorzystania gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Po rozpoznaniu wniosku Z. K. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. Kolegium nie uznało za zasadne zarzutów w kwestii niedopuszczalności uzupełnienia postępowania, gdyż Kolegium w tym zakresie związane było oceną prawną i wskazaniami sądu wyrażonymi w wyroku. Kolegium obowiązane było wziąć pod uwagę treść ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonać oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości w planie. Zdaniem Kolegium orzeczenie Prezydium nie narusza prawa w sposób rażący. Wbrew zarzutom skarżącego w treści orzeczenia Prezydium brak jest powołania się na "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego. Wykonując wiążące wytyczne Sądu Kolegium ustaliło, że cała nieruchomość istotnie przeznaczona była na cele użyteczności publicznej – pod kolejowe urządzenia komunikacyjne, co wyłączało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości. Ustalenia te w pełni uzasadniają stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie Prezydium nie naruszało prawa w sposób rażący i oczywisty. Kolegium podniosło nadto, że podnoszone przez skarżącego argumenty oraz orzeczenia dotyczące wykluczenia co do zasady niedopuszczalności przyznania prawa własności czasowej w przypadku przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu zwyczajnym, nie mogą natomiast odnieść skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej. W ocenie Kolegium, dokonane przez niego ustalenia, w pełni uzasadniają stanowisko, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej ze względu na przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiła rażącego, oczywistego naruszenia prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S. i S. K., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym, 3) obrazę przepisów postępowania art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarga S. K. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 18 maja 2010 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie stwierdził, że w postępowaniu przed Kolegium zostały uwzględnione wszystkie wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/08. Sąd przyjął, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium prawidłowo między innymi ustaliło, iż cała nieruchomości nr hip. [...] znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne". Ustalenia w tym zakresie organ poczynił w oparciu o dokumenty przekazane przy piśmie Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2009 r. Kolegium oceniło ostatecznie, także w oparciu o przekazane dokumenty, iż wykorzystanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dałoby się pogodzić z ustalonym przeznaczeniem gruntu. W konsekwencji organ nadzorczy stwierdził, iż wydając kwestionowane orzeczenie nie naruszono w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Trafnie także stwierdzono, iż wbrew zarzutom skarżącego badane orzeczenie nie powołuje się "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z uzasadnienia tego orzeczenia. Wskazując na prawidłowość przyjętego przez Kolegium stanowiska Sąd podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 lutego 1956 r. nr ST/TN-15/68/55/56, wydanego w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Zatem w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie następowało ponowne ustosunkowanie się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie ustalenie czy wydaniu orzeczenia z dnia 29 lutego 1956 r. towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1472/09, niepubl.). Odnosząc przedstawione uwagi do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r., Sąd przyjął, iż w postępowaniu tym wymagane było wyłącznie poczynienie ustaleń i przedstawienie stanowisko co do rażącego naruszenia art. 1,7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowiących podstawę materialnoprawną orzeczenia z dnia 29 lutego 1956 r. skoro nie zostały ujawnione, a także wskazywane przez wnioskodawców, inne podstawy nieważności badanego orzeczenia. Odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 29 lutego 1956 r. Kolegium poczyniło wcześniej ustalenia niezbędne i wystarczające do oceny tego orzeczenia w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ nadzorczy nie naruszył zatem przepisów postępowania wyszczególnionych w tiret trzecie skargi, a także art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, gdyż w uzasadnieniu decyzji prawidłowo wskazano, iż ocena wniosku powinna jedynie uwzględniać możliwość wykorzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nadto stwierdził, że w toku postępowania sądowego zostały ujawnione inne okoliczności, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Uznając, iż żądanie skarżącego uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. , K. M., S. K. , Z. K., działający jako kurator J. vel J. J. , prawidłowo reprezentowani i zaskarżając wyrok w całości zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie: – art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe; – art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu ujawnionych w toku postępowania innych okoliczności, o których mowa w uzasadnieniu wyroku, mimo iż uzasadniałyby one uwzględnienie skargi; – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; – naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej; 2) naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego nr 75 Biura Odbudowy Stolicy, na który powołuje się Kolegium. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., wskazujący na brak związania zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że WSA winien zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem kwestionowanej przez skarżących decyzji. Sąd może więc uwzględnić skargę mając na uwadze inne uchybienia niż te, przytoczone w skardze, jak również może stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu mimo wniosku o jego uchylenie. Skarżący powołuje wyroki NSA z dnia 26 maja 1998 r. II SA 915/97 i 919/97, w których powołano się na obowiązek rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (OSP 1999, z. 4, poz. 79). W niniejszej sprawie, w treści uzasadnienia wyroku Sąd wskazuje na inne naruszenia przepisów proceduralnych, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. oraz na braki w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu dowodowym, by w przedostatnim akapicie uzasadnienia stwierdzić, iż "w toku postępowania sądowego zostały także ujawnione inne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi", a pomimo tego skargę oddala wskazując na nietrafność zarzutów skarżącego. Zdaniem skarżących, w świetle obowiązujących przepisów, postępowanie WSA w Warszawie nie było właściwe, co uzasadnia zgłoszony w niniejszej skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem oceny prawnej sądu wyższej instancji i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd Wojewódzki, naruszył także przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazując lakonicznie na fakt ujawnienia się nowych okoliczności, bez konkretnego określenia w jakiej materii owe nowe okoliczności się pojawiły i jaki mogą mieć wpływ na obecną sytuację skarżących. Skarga kasacyjna przywołuje wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. w sprawie sygn. akt II FSK 629/08, Lex nr 577312, w którym stwierdzono: "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o jakim mowa w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za spełnione wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Przepis ten wymaga bowiem, aby sąd odnosił się do wszelkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego jako istotną okoliczność skarga kasacyjna wskazuje stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji (29 lutego 1956 r.) oraz pojęcie "planu opracowywanego", którym posłużyło się Prezydium wskazując go jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Jedyną podstawą odmowy uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu mogła być niemożność pogodzenia korzystania z terenu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego terenu w prawomocnie uchwalonym i obowiązującym planie zabudowy (obecnie planie zagospodarowania przestrzennego). Powołanie w uzasadnieniu decyzji "opracowywanego planu zagospodarowania" jako przyczyny odmowy, nie spełnia dekretowych przesłanek do odmowy prawa własności czasowej. Dekret warszawski przewidywał bowiem, jako jedyną przesłankę odmowy, niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z przeznaczeniem terenu zgodnie z prawomocnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ administracyjny na dzień wydania orzeczenia Prezydium ujęta była w planie nr 75 Biura Odbudowy Stolicy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 75, uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, wykonany w Biurze Odbudowy Stolicy – tzw. BOS, uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16, rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. RP Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchwaleniu planu. Ten i podobne plany były sporządzane w Biurze Odbudowy Stolicy, organie powołanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. z 1947 r. Nr 52, poz. 268) i przepisów wykonawczych do niej. Ustawa ta wyłączyła pewne procedury planistyczne w odniesieniu do Warszawy z trybu wyznaczonego przez dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. z 1946 r. Nr 16, poz. 109). W roku 1950 nastąpiła całkowita zmiana systemu sprawowania władzy w Polsce: strukturę samorządową zmieniono na system rad narodowych ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. (Dz.U. Nr 14, poz. 130), zaś w administracji rządowej wprowadzono szereg zmian kompetencyjnych. Uchwalona została ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. z 1950 r. Nr 58, poz. 523), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1951r., czego następstwem była m.in. utrata mocy obowiązującej ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy i powrót planowania przestrzennego w Warszawie do procedur ustalonych w cyt. dekrecie z 2 kwietnia 1946 r. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane w dniu 29 lutego 1956 r. W tym dniu, jak to wyżej wskazano, nie obowiązywała już ustawa o odbudowie Warszawy, a plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane były na podstawie przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W związku z powyższym, od 1 stycznia 1951 r. ustało również obowiązywanie planów BOS-u, bowiem odpadła ich podstawa prawna. Ten stan rzeczy wyjaśniałby też sformułowanie zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia (opracowywany plan), co jednak sprawia, że orzeczenie to jest niezgodne z prawem. Wobec powyższego skarżący uznają, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, tj. 29 lutego 1956 r. obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania m.st. Warszawy z 1931 r., który nie był przedmiotem badania i uwagi organu administracyjnego rozpatrującego sprawę przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Szczegółowa analiza sfer planistycznych obowiązującego planu zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości w perspektywie granic dawnej nieruchomości hipotecznej ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 7 dekretu z 1945 r. gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W konsekwencji przyjąć należy, że kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia 29 lutego 1956 r. nr ST/TN-15/68/55/56 naruszało prawo w sposób rażący, czego nie uwzględniło ani Kolegium jako organ nadzorczy, ani WSA dokonujący kontroli legalności wydanej przez organ decyzji nadzorczej. Stosownie do powyższego, organ administracyjny dokonujący oceny legalności decyzji w trybie nadzorczym, wsparty wytycznymi sądu administracyjnego, który kontrolując poprzednio wydane decyzje organu dostrzegł szereg nieprawidłowości, powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki mające na celu wyjaśnienie istoty sprawy. Organ zobligowany był ponadto do przestrzegania zasad dochodzenia prawdy materialnej, a co za tym idzie do podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Powinien także w sposób szczególnie wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami prawa. Kolegium nie wykonało ciążących na nim obowiązków, czego w ramach kontroli nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Zakres postępowania dowodowego, które organ ma obowiązek przeprowadzić celem wyjaśnienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego. Z kolei, obowiązek wynikający z treści art. 77 § 1 k.p.a. obarcza nie tylko stronę ale i prowadzący postępowanie organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a. Sąd odwoławczy najpierw bada przesłankę naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, lub wówczas gdy skutecznie niepodważono tych ustaleń w skardze kasacyjnej możliwe jest dokonywanie oceny prawidłowości stosowania przez organ lub Sąd przepisów prawa materialnego. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie skarga kasacyjna stawia zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (co wiąże się z treścią art. 1 § 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r.). Obowiązek przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji nałożony przepisem art. 1 § 2 powołanej ustawy oraz obowiązek stosowania środków określonych w ustawie w sytuacji stwierdzenia niezgodności z prawem, o którym mowa w art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. powoduje, iż stwierdzając naruszenie prawa Sąd jest obowiązany środki takie zastosować. Dotyczy to także sytuacji gdy w skardze niektóre naruszenia prawa zostały pominięte. Dokonany przez Sąd pierwszej instancji pełny zakres kontroli winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, który zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. powinien zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż rozstrzygniecie Sądu zawarte w sentencji wyroku, będące rezultatem przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu powinno odpowiadać zarówno przyjętej podstawie prawnej jak i jej wyjaśnieniu. W uzasadnieniu wyroku WSA przedstawiając przebieg procesu oceny legalności decyzji zawiera konkluzję co do tego, czy została ona wydana w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest zgodna z prawem. Dopiero wówczas gdy rezultat kontroli wyklucza naruszenie prawa Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przypadku istnienia naruszenia prawa Sąd w uzasadnieniu wyroku winien naruszenia te ocenić, odnosząc się w szczególności do tego, czy mogły one mieć wpływ, bądź istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji w sposób niepełny. W tzw. podsumowaniu wyroku Sąd ocenia zarzuty skarżącego jako nietrafne. W dalszej części dostrzega, iż "ujawniono inne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi". Nie wskazuje jednakże o jakie okoliczności chodzi oraz z jakich powodów winny one prowadzić do uwzględnienia skargi. Jeżeli Sąd w toku postępowania sądowego takie okoliczności dostrzegł, to w myśl wskazanych wyżej przepisów winien poddać je ocenie, zaś wynik tej oceny powinien uwzględnić w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 145 P.p.s.a. Sąd dostrzega istnienie naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, lecz skargę oddala. W sytuacji, z którą mamy do czynienia w tej sprawie zachodzi więc sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku, przyjętą podstawą prawną i jej wyjaśnieniem. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia kontroli wykonał w sposób niewłaściwy naruszając zarówno przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r. jak i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej Sąd ten nie może dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, zastępując Sąd pierwszej instancji. W takim przypadku jak w niniejszej sprawie Sąd odwoławczy ogranicza się do uchylenia zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na procesowy charakter naruszenia prawa Sąd odwoławczy nie ocenia zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych, gdyż takiej oceny można dokonać w sposób wiążący tylko po przeprowadzeniu kontroli w pełnym zakresie naruszeń przepisów postępowania. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych wydatków i udziału pełnomocnika w sprawie.