II SA/Wa 204/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] września 2009 r. nr [...] i [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z [...] listopada 2009 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. R. (dalej jako skarżący) z 29 września 2009 r. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] września 2009 r. [...] , stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2008 r. i z [...] września 2009 r. [...] , stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2007 r., utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. 12 marca 2008 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym wniósł o ustalenie uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, informując, że zajmuje lokal mieszkalny przy ul. [...] w P., do którego tytuł prawny posiada jego matka. [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wydał powołaną wyżej decyzję, w której potwierdził spełnianie przez skarżącego warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznał mu ten równoważnik od 1 stycznia 2008 r. Oświadczeniem z 30 marca 2009 r. skarżący wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego w 2007 r. lokalu, podając, że jest to lokal spółdzielczy, którego najemcą jest jego matka. Wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2007 r. w wysokości [...] zł. 1 października 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż on sam i jego małżonka takiego lokalu nie posiadają. Decyzją z [...] października 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł dziennie. Powołanymi wyżej decyzjami Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] stwierdził nieważność wskazanych wcześniej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), ponieważ przyznały one równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego osobie nieposiadającej do niego tytułu prawnego. W ocenie organu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, dotyczący pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie możne być interpretowany w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych tej ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wadliwości w ustaleniu granic prawa do pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Interpretacja art. 88 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi – zdaniem organu - do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, to funkcjonariuszowi temu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Nieuprawniona jest natomiast wykładnia tego przepisu zastosowana przez Dyrektora Areszty Śledczego w [...] , iż każdemu funkcjonariuszowi niezależnie od podstawy prawnej i charakteru w jakim zamieszkuje w lokalu, przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Jeżeli funkcjonariusz ani jego małżonek nie legitymuje się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy, do zajmowanego przez niego mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W takiej sytuacji przekazanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowi w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących uprawnionymi. W niniejszej sprawie, skoro skarżący nie posiada mieszkania i otrzymuje równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego, a zamieszkuje w lokalu wspólnie z jego właścicielem lub najemcą, to w ocenie organu nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący zwrócił uwagę, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu przysługuje za zajmowanie lokalu, nie zaś za posiadanie tytułu prawnego do niego. Podał, że równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego pobiera dopiero od 1 października 2008 r., gdyż od tego dnia jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Będąc funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, nie miał uprawnienia do pobierania tego rodzaju równoważnika. Nie można zatem uznać, że pobierał jednocześnie dwa równoważniki. Podkreślił nadto, że interpretacja przepisów nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Powołaną na wstępie decyzją Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia, uznając, że są one zgodne z obowiązującym prawem. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służby Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, tj.: przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 85 ust. 1 ustawy), przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ustawy), przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 ustawy), przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy). W ocenie organu z przepisów rozdziału 6 ustawy nie wynika, że określone w niej formy pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy przyznawane są łącznie. Poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż interpretacja art. 88 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 91 ust. 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych, określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, to funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz ani jego małżonek, nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do lokalu mieszkalnego, to w związku z tym funkcjonariuszowi (w służbie stałej) przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W takiej sytuacji przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, niebędących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Dlatego też organ uznał, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] czerwca 2008 r. potwierdzająca spełnienie przez skarżącego warunków do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego przyznaniu, począwszy od 1 stycznia 2008 r. oraz decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] kwietnia 2009 r. potwierdzająca spełnienie przez skarżącego warunków do jednorazowego otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2007 w wysokości [...] zł, zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Pozostają one bowiem w oczywistej sprzeczności z ich treścią i dlatego należało wyeliminować je z obrotu prawnego. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł, iż do unieważnienia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] doszło bez podstawy prawnej. Ponownie podał, że funkcjonariuszem w służbie stałej jest od 1 października 2008 r. i dopiero od tej daty pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że nie pobierał jednocześnie równoważników za brak i za remont zajmowanego lokalu. Wskazał, iż w jego ocenie równoważnik za remont zajmowanego lokalu przysługuje za zajmowanie lokalu, nie zaś za posiadanie tytułu prawnego do niego. Akcentując, że interpretacja przepisów nie jest rażącym naruszeniem prawa, odwołał się do wyroków WSA w Warszawie, w których stwierdzono, że funkcjonariusz może otrzymać równoważnik za brak mieszkania, jeżeli go nie posiada i jednocześnie za remont lokalu, który zajmuje, bez względu na tytuł prawny do niego. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, w jakich sytuacjach decyzja podlega uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. R. skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] listopada 2009 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2009 r., przyznających równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, było przyjęcie, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż pozostają one w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów. Zdaniem Sądu powyższa ocena dokonana przez organ jest nieprawidłowa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2006, s. 219, wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (por. up. wyrok NSA z 4 marca 2004 r., IV SA 3121/02, Lex 156916). Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których występowanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako akt wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie sądu – opisane powyżej przesłanki nie zostały spełnione. Decyzje z [...] czerwca 2008 r. i [...] kwietnia 2009 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w [...] , a także Dyrektora Generalnego Służby Więziennej art. 88 ust. 1 ww. ustawy, dotyczącego pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy o Służbie Więziennej. Interpretacja tego przepisu w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy prowadzi tymczasem do wniosku, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu tylko wówczas, gdy zajmuje on lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy. Jeżeli natomiast ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymuje się takim tytułem prawnym do zajmowanego mieszkania i otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Organ dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W istocie odnotować należy, że w orzeczeniach powołanych przez organ został wypowiedziany pogląd zbieżny z prezentowanym przez organ w zaskarżonej decyzji. W sprawie istotne jest jednak, że orzecznictwo sądów administracyjnych oparte o przepis art. 88 ust. 1 ustawy, dotyczące równoważnika pieniężnego przysługującego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie jest jednolite, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 18 listopada 2009 r., I OSK 19/09. W orzeczeniu tym NSA wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu. Powyższe stanowisko było wcześniej reprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniach z 5 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1065/04, z 16 października 2008 r., II SA/Wa 935/08. W tak zarysowanych okolicznościach uznać należy, że skoro na gruncie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie zostało wypracowane jednolite stanowisko interpretacyjne, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji opowiedzenia się przez organ stosujący ten przepis w I instancji za jednym z istniejących poglądów. Sąd w pełni podziela bowiem ugruntowane w orzecznictwie NSA i doktrynie stanowisko, że naruszenie prawa, które miałoby polegać na ewentualnie nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA 28 lipca 1999 r., II SA 1387/98). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymane nią w mocy decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] , stwierdzające nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w oparciu o odmienną interpretację mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żadna bowiem z decyzji dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.