II SAB/Kr 138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ; I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego w sprawie z wniosków S.P. z dnia 29 czerwca 2009 r. i 11 lipca 2009 r. w przedmiocie użytkowania niezgodnie z przepisami i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w T. ; II. odrzuca skargę w zakresie żądania ukarania grzywnami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego S.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. , domagając się na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wszczęcia postępowania administracyjnego z jego udziałem oraz wydania postanowienia w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znajdującego się na działce nr 1 w T. stanowiącej własność Ochotniczej Straży Pożarnej w T. , w związku z permanentnym organizowaniem imprez rozrywkowych. Ponadto skarżący na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wszczęcia postępowania administracyjnego z jego udziałem oraz wydania postanowienia w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty stalowej, znajdującej się na działce nr 1 w T. stanowiącej własność Ochotniczej Straży Pożarnej w T. , również w związku z permanentnym organizowaniem imprez rozrywkowych. Skarżący domagał się także ukarania grzywnami PINB w W. za bezczynność polegającą na niewykonywaniu wyroków sądowych. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi S.P. podał, że w dniu [...] marca 2007r. PINB w W. wydał decyzję, znak: [...] którą umorzył postępowanie w sprawie użytkowania budynków przez OSP w T. w celu przeprowadzania imprez rozrywkowych. W postępowaniu tym odmówiono skarżącemu przymiotu strony i dlatego złożył on wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem skarżącego organy administracyjne wszystkich instancji odmawiały wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, twierdząc, że nie jest on stroną postępowania. Skarżący podkreślił, że dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 394/09 uchylił zaskarżone decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2007r. i przyznał skarżącemu przymiot strony. Od wyroku tego nie została wniesiona skarga kasacyjna przez żadną ze stron. Skarżący wskazał, że analogiczna sytuacja miała miejsce w związku z wydaniem przez PINB w W. decyzji z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przez OSP w T. Po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 387/09 uchylił decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2007r. przyznając skarżącemu przymiot strony postępowania administracyjnego. Również od tego wyroku także żadna ze stron nie złożyła skargi kasacyjnej. S.P. podał, że 29 czerwca oraz 11 lipca 2009r. złożył wnioski do PINB w W. w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków należących do OSP w T. położonych na działce nr 1 w T. Organ pismem z dnia 20 lipca 2009r. odmówił mu przymiotu strony, powołując się na decyzje, które zostały uchylone przez WSA w Warszawie i potraktował wnioski skarżącego jako skargi. Dlatego skarżący złożył zażalenie do WINB w K. na niezałatwienie sprawy w terminie ale organ ten wydał postanowienie, w którym również uznał wnioski skarżącego za skargi i wyznaczył termin do udzielenia odpowiedzi na piśmie przez PINB w W. do dnia 6 listopada 2009r. Skarżący podniósł, że w wyniku wydania w/w wyroków przez WSA w Warszawie, organy nadzoru budowlanego, a w szczególności PINB w W. winny traktować go jako stronę postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, gdyż takie bezprawne działanie narusza jego interes prawny polegający na emisji hałasu znacznie przekraczającego dopuszczalną normę i wydobywającego się z nieprzystosowanych do prowadzenia imprez budynków. Skarżący wskazał, że OSP w T. dysponuje co prawda decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wiaty stalowej, ale powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] stwierdził, iż "(...) obecny sposób użytkowania tejże wiaty przez OSP T. , tj. organizowanie imprez rozrywkowych nie był przedmiotem udzielonego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W projekcie brak było wskazania obecnego sposobu użytkowania. (...) w świetle zgromadzonych na dzień wydania decyzji dokumentów pozwolenie na wznowienie robót nie obejmowało obecnego sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty. Naruszone przepisy dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu mogą być badane w odrębnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania." Zdaniem skarżącego oznacza to, że OSP w T. na podstawie wydanej przez PINB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiaty stalowej z dnia [...] marca 2007r. nie może przeprowadzać imprez rozrywkowych, a imprezy takie od prawie trzech lat imprezy organizowane są regularnie. Skarżący podniósł też, że dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że OSP nie dysponuje także odpowiednim dokumentem uprawniającym do użytkowania budynku. Skarżący zarzucił, że pomimo składania przez niego licznych wniosków o wszczęcie postępowań już po uprawomocnieniu się obu wyroków sądowych, wszelkie jego pisma do organów administracyjnych są traktowane jako skargi mające na celu polepszenie działania organu przez osobę niebędącą stroną postępowania. Odnośnie wniosku o ukaranie organu grzywnami na podstawie art. 154 § 1 ppsa skarżący wyjaśnił, że oba wyroki sądowe, choć jeszcze nieprawomocne, otrzymał około połowy sierpnia 2009r. i mniej więcej w tym samym okresie wyroki musiał otrzymać GINB w W. , który przekazami pocztowymi z dnia 31 sierpnia oraz 7 października 2009r. zwrócił zasądzone przez Sąd koszty postępowania sądowego. O treści powyższych wyroków skarżący poinformował PINB w piśmie z dnia 31 sierpnia 2009r., domagając się wszczęcia postępowań administracyjnych w powyższych sprawach. Zdaniem skarżącego z analizy powyższych dat wynika, że organ winien od dłuższego czasu być w ich posiadaniu i mógł przystąpić do ich wykonywania. Zasłanianie się przez organ brakiem dokumentów, które nie są potrzebne do zainicjowania i prowadzenia postępowania byłoby w ocenie skarżącego jedynie pretekstem kamuflującym niedbalstwo organu, który po wezwaniu do wykonania wyroków nie zainteresował się ich treścią i zlekceważył ich prawomocność. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu w powyższej sprawie trwa już prawie 3 lata. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o jej oddalenie. PINB stwierdził, że skarżący domaga się od Sądu zobowiązania PINB w W. do wydania decyzji administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przez OSP w T. oraz w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku będącego własnością OSP T. , podczas gdy decyzje te, czyli decyzja z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia OSP w T. pozwolenia na użytkowanie wiaty stalowej usytuowanej na działce 1 w T. oraz decyzja z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] umarzająca postępowanie w sprawie użytkowania budynków OSP w T. na działce nr 1 do przeprowadzenia imprez rozrywkowych wydane zostały przez PINB w W. jako organ I instancji, który zgodnie z art. 157 § 1 kpa nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Organem wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i wyłącznie ten organ jest właściwy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora. Z tego powodu wniesienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. i domaganie się zobowiązania go do stwierdzenia nieważności własnych decyzji jest zdaniem PINB niedopuszczalne i skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Gdyby zaś skarga nie została odrzucona, to powinna zostać oddalona jako nieuzasadniona i pozbawiona podstaw prawnych, ponieważ Powiatowy Inspektor nie otrzymał wyroków WSA w Warszawie, na które powołuje się skarżący. Ponadto zdaniem organu wyroki te dotyczą wyłącznie postępowań administracyjnych i decyzji wydanych przez Wojewódzkiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wnioskiem z dnia 29.06.2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skarżący wniósł o "wszczęcie postępowania administracyjnego (...) na okoliczność użytkowania obiektu budowlanego przez OSP T. (...) w sposób niezgodny z przepisami (...)" powołując się i uzasadniając szczegółowo interes prawny w zgłoszeniu tego wniosku ([...].). W piśmie z dnia 11.07.2009 r. skierowanym również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skarżący wniósł o "wydanie postanowienia nakładającego na OSP T. obowiązek zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego oraz przedstawienia (...) dokumentów jakie są wymagane przy legalnej zmianie sposobu użytkowania w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (...)"(k. [...]). Skarga na bezczynność PINB w W. dotyczy ww. wniosków skarżącego, a nie jak przyjęto w odpowiedzi na skargę – bezczynności PINB w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].03.2007r. i z dnia [...]. 03.2007r. Skarżący złożył zażalenie na zwłokę w załatwieniu sprawy przez PINB w W. na podstawie przepisu art. 37 § 2 kpa ([...]). Bezsporne jest, iż PINB nie wszczął na wniosek skarżącego postępowania w sprawie użytkowania niezgodnie z przepisami i postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr 1 w T. tj. remizy strażackiej i wiaty. Bezsporne zatem jest, iż PINB w terminie ustawowym wynikającym z art. 35 kpa nie wydał żadnego aktu administracyjnego, ograniczając się jedynie do pism z dnia 20.07.2009 r. i dnia 6.11.2009 r. (w którym m.in. w żaden sposób nie odniesiono się do zgłaszanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych np. poprzez wskazanie decyzji administracyjnych dotyczących spornych obiektów z których wynikałoby ich przeznaczenie k. [...].). Do dnia rozpoznania skargi przez WSA w Krakowie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie wydał też z urzędu żadnego aktu administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektów budowlanych na przedmiotowej działce w T. , ani nie wskazał też aby takie postępowanie się już toczyło, czy też toczy, co umożliwiłoby zastosowanie art.234 - 235 kpa.. Przesądza to o istnieniu zarzucanej skargą bezczynności Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por: wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98). Podnieść należy, że Sąd w całości podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 26.05.2009 r. ( sygn. akt VII SA/Wa 394/09), że art.28 ust. 2 prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawach zatem nielegalnego użytkowania obiektu, czy też w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego interes prawny skarżącego należy ocenić mając na uwadze art.28 kpa, przy czym naruszenie normy prawa materialnego, z której skarżący wywodzi swój interes prawny nie musi należeć do prawa administracyjnego, ale może wynikać z prawa cywilnego np. naruszenia art.140 kc poprzez immisje związane z hałasem. Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki (przy czym nie musi być to tzw. bezpośrednie sąsiedztwo polegające na wspólnej granicy działek ewidencyjnych), na której są użytkowane obiekty niezgodnie z przepisami lub na której zmieniono samowolnie dotychczasowe użytkowanie obiektu budowlanego np. przez podjęcie w nim nowej działalności (zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń), szczególnie wówczas gdy działalność ta powoduje wprowadzenie lub zwiększenie uciążliwości np. przez hałas dla właścicieli działek sąsiednich, winien być stroną tego postępowania. Z punktu widzenia prawa budowlanego nie jest przy tym istotne, czy działalność ta została przewidziana w statucie podmiotu korzystającego z obiektu budowlanego, ale czy obiekt budowlany jest przystosowany do takiej działalności, tzn. czy jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wynikający z pozwolenia na budowę lub pozwolenia na jego użytkowanie. Zgodnie z art.61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest bowiem obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art.5 ust.2 prawa budowlanego tj. m.in. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, a zmiana sposobu jego użytkowania jest możliwa po dochowaniu warunków określonych prawem budowlanym, m.in. po zbadaniu czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art.71 pr. bud.). Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami). O kosztach postępowania orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Odnośnie żądania wymierzenia grzywny PINB w W. za bezczynność polegającą na niewykonywaniu wyroków sądowych, na podstawie art.154 § 1 ppsa, uznać należy skargę za niedopuszczalną, gdyż jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, organem orzekającym w I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez PINB jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , który zobowiązany został do ponownego rozpoznania spraw z uwzględnieniem zaleceń WSA w Warszawie. Skarga zatem w tym zakresie skierowana została przeciwko niewłaściwemu organowi. Dlatego orzeczono o jej odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ppsa.