I SA/Wa 127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku "[...]"Spółdzielnia [...] w O., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. nr [...]w części stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie O. jako działki nr [...] oraz [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 1998 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, własności szeregu nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2003 r. "[...]"Spółdzielnia [...] w O. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Wojewody [...], wskazując, iż materiał dowodowy nie potwierdził, by wnioskodawca dysponował tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania "[...]"[...] Spółdzielni [...] w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1850/05 oddalił skargę "[...]"[...]Spółdzielni [...] w O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Minister Infrastruktury przekazał według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie skierowany wniosek "[...]"[...] Spółdzielni [...] w O., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił "[...] " [...] Spółdzielni [...] w O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. we wnioskowanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 88/08 uchylił powyższe decyzje nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] stwierdzone zostało zasiedzenie przez "[...] " Spółdzielnię [...] w O. z dniem 1 października 2005 r. nieruchomości stanowiących działkę nr [...] w całości i nr [...] w części wynoszącej 1/2, a tytuł własności Spółdzielni został ujawniony w księgach wieczystych w dniu 14 listopada 2007 r. Spółdzielnia, jako właściciel (współwłaściciel) przedmiotowych nieruchomości miała zatem prawo do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych dotyczących ww. nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął na wniosek "[...] " Spółdzielni [...] w O. postępowanie w opisanej wyżej sprawie, o czym powiadomił strony. W dniu 19 maja 2009 r. "[...] Spółdzielnia [...] w O., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności spornej nieruchomości, wskazując, iż nie można uznać przedmiotowej decyzji w odpowiedniej części za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 138/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę "[...] " Spółdzielni [...] w O. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W dniu 9 lipca 2009 r. "[...] " Spółdzielnia [...] w O. złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie zawiera on żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ wskazał ponadto, iż w całości podtrzymuje stanowisko dotyczące konieczności odmowy stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł ponadto, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a.), stad też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Organ, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest - w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. Organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniajaco. W sytuacji braku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą. W ocenie organu analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji, zaś orzeczenie co do istoty nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...), co zostało bardzo szeroko wyjaśnione w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. Wobec powyższego, zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła reprezentowana przez pełnomocnika "[...]"Spółdzielnia [...] w O., zarzucając jej rażące naruszenia prawa w szczególności: art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]; art.1 38 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. i nie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1998 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; art. 140 kpa w związku z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nie zastosowanie i błędną wykładnię albowiem organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] w dniu [...] września 1998 r. wydał dwie decyzje komunalizacyjne o numerze [...]. Natomiast decyzji tych nie można uznać za identyczne, ponieważ różnią się one rozstrzygnięciem. Pierwsza z decyzji dotyczy komunalizacji nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej Hip. [...] oznaczonych jako działki nr [...], druga decyzja komunalizacyjna dotyczy nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] oznaczonych jako działki nr [...]. Obie decyzje zostały wydane przez organ administracyjny właściwy w rozumieniu art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzającej (...), na podstawie przepisu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, we właściwym trybie uregulowanym przepisami kpa i spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 kpa. Zdaniem Ministra, fakt wydania w dniu [...] września 1998 r. dwóch różnych decyzji o tym samym oznaczeniu nie może być uznany za wyjątkowo ciężkie naruszenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, mające wpływ na wynik sprawy, w wyniku którego powstały społeczne skutki nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie oraz przy uwzględnieniu dyspozycji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie potwierdziła, aby organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły prawo w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że rozstrzygając sprawę w postępowaniu nadzorczym i oceniając legalność decyzji kończącej to postępowanie koniecznym było uwzględnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. oddalającego skargę (sygn. akt I SA/Wa 1850/05) "[...]"Spółdzielni [...] w O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] którą utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] uregulowane w księdze wieczystej nr hip. [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Skutkiem wydania wyroku przez Sąd jest to, że powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Należy mieć przy tym na uwadze, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a nie był związany granicami skargi, co oznacza, że był uprawniony i zobowiązany do oceny czy zostały spełnione ustawowe warunki niezbędne do komunalizacji spornej nieruchomości. Oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie potwierdzono, iż organ wydając decyzję komunalizacyjną rażąco naruszył prawo. Prawomocność jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą to cechę uzyskuje w efekcie uznania jej przez Sąd Administracyjny jako zgodnej z prawem. Prawomocność jest specyficznym skutkiem w zasadzie tylko wyroku oddalającego skargę. Wyrok taki przesądza, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów kontroli legalności. Powyższe stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. powinno być uwzględnione z powodu rozszerzonej prawomocności tego orzeczenia (art. 170 p.p.s.a.) również w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, których podmiotem jest kontrola zgodności z prawem tej decyzji komunalizacyjnej, a więc także w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko i odnosząc zaprezentowaną wykładnię prawa do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że zasadne jest stanowisko organu nadzorczego, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości co uniemożliwiałoby jej komunalizację. Natomiast zasiedzenie tej nieruchomości z dniem 1 października 2005 r. przez "[...]"Spółdzielnię [...] w O., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 2007 r. (sygn. akt [...]) nie miało żadnego znaczenia dla ewentualnego stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1998 r. Dlatego też Sąd uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. nie naruszył art. 156 § 1 KPA. Organ przeprowadził postępowania nadzorcze także bez naruszenia art. 7, 77 i 80 KPA, uzasadniając zaskarżona decyzję w sposób zgodny z art. 107 § 3 KPA. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że funkcjonowanie w obiegu prawnym dwóch decyzji komunalizacyjnych o takim samym numerze i dacie dotyczących jednak różnych nieruchomości stanowi rażące naruszenia prawa. W tej kwestii Sąd zgodził się z organem, że decyzje te nie są identyczne ponieważ różnią się rozstrzygnięciami, a jednakowe ich oznaczenie jest wprawdzie naruszeniem prawa, którego jednak nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy i którego skutki nie dałyby się pogodzić z wymogami praworządności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.