I SA/Rz 271/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ SO del. Tomasz Smoleń Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 27 maja 2010r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy Miasta D. na uchwalę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia budżetu Gminy Miasta D. na 2010r. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Burmistrzowi Gminy Miasta D. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych. Uchwałą z dnia 23 lutego 2010r. nr V/785/2010 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18a ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w związku z art. 240 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustaliło budżet gminy miasta Dębica na 2010r. Uchwałę doręczono 23 lutego 2010r. pełnomocnikowi burmistrza miasta oraz 26 lutego 2010r. przewodniczącemu rady miasta. Pismem z dnia 22 marca 2010r. Burmistrz gminy miasta Dębica - P.W. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Do skargi nie została dołączona uchwała Rady Gminy miasta Dębica o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, iż jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego posiada interes prawny do kwestionowania ustaleń zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Jego legitymacja do samodzielnego zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia wynika z przepisów regulujących kwestie dotyczące uchwalania budżetu gminy między innymi z treści przepisów art. 233, art. 238, 240 ust. 2, art. 247 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wskazał, iż "uchwalenie zastępcze" jest zastępczym aktem budżetowym, ustalanym w miejsce uchwały budżetowej, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego do czasu podjęcia właściwej uchwały budżetowej. Wydanie tego aktu przez organ nadzoru jest konsekwencją indolencji prawnej organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego, który nie podjął skutecznych działań zmierzających do uchwalenia budżetu gminy. W ocenie autora skargi, takie zaniechanie organu uchwałodawczego, rodzi po stronie organu wykonawczego uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący wnosząc o uchylenie tej uchwały, zarzucił iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 212 w związku z art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Naruszenie to polegało na ustaleniu budżetu gminy miasta Dębica z pominięciem wszystkich wymaganych prawem elementów uchwały budżetowej. Wskazał, iż w 2009r. zostały rozpoczęte liczne inwestycje, zaciągnięte zobowiązania, które winny być również uwzględnione w budżecie na 2010r. Powołał się na przepis art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który do 31 grudnia 2009r. stanowił, iż w przypadku nieuchwalenia budżetu, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Natomiast od dnia 1 stycznia 2010r. obowiązuje przepis art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym regionalna izba obrachunkowa, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. W skardze zostały szczegółowo wymienione pozycje które, w ocenie skarżącego bezpodstawnie nie zostały uwzględnione w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie wniosła o odrzucenie skargi. Organ ten wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta w zakresie spraw pozostających w wyłącznej kompetencji Rady Miasta Dębica określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 239 ustawy o finansach publicznych co oznacza, iż do skutecznego jej zaskarżenia wymagana jest uchwała rady miasta Dębica. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. Burmistrz gminy miasta Dębica, na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze .zm. - dalej p.p.s.a.), został wezwany przez Sąd do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, poprzez przedłożenie uchwały Rady Gminy miasta Dębica w sprawie złożenia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2010r. W odpowiedzi na to wezwanie wskazano, iż Rada Miejska w Dębicy nie podejmowała żadnej uchwały w kwestii złożenia skargi do Sądu na powyższą uchwałę. Pismo to zostało podpisane przez osobę pełniącą funkcję organów gminy - M.S. (dotychczasowy burmistrz - P.W. z dniem 23 marca 2010r. złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska). Dodatkowo w piśmie z dnia 5 maja 2010r. wskazano, iż uchwała wydana przez organ nadzoru nie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Dębicy. Zaskarżona uchwała jest konsekwencją niepodjęcia uchwały przez organ stanowiący samorządu terytorialnego. Zatem zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego należy traktować jako skierowany bezpośrednio do Gminy Miasta Dębica, którego realnym wykonawcą jest Burmistrz miasta Dębica. Prowadzi to z kolei do wniosku, iż temu organowi na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje samodzielna legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 240 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie, do dnia 31 stycznia roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego artykułu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W myśl poglądów orzecznictwa wyrażanych w tej mierze, uchwała nie musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazuje się przy tym, że zapis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. To z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 lutego 1992r., sygn. akt III AZP 8/91 publik OSNC 1992/7-8/119, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6). Niewątpliwym jest zatem, że choć w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego może być podjęta dopiero po wniesieniu skargi i niejako skargę tę "zatwierdzać", to jednak nawet wówczas stanowi ona warunek konieczny jej dopuszczalności. W razie zatem nie wykazania, iż rada podjęła, bądź to jeszcze przed wniesieniem skargi, bądź dopiero po jej wniesieniu uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wniesioną skargę uznać należy za niedopuszczalną. W ocenie Sądu, powyższe uwagi odnoszą się również do skargi - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - która została wniesiona na ustalenie zastępcze budżetu przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w związku z niepodjęciem stosownej uchwały przez umocowany do tego organ - Radę Gminy. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na taki akt nadzoru jest podjęcie uchwały wyrażającej wolę dokonania tej czynności przez ten organ, którego zaniechanie w podjęciu stosownej uchwały było rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (ustalenia budżetu). Należy tutaj zauważyć, co słusznie podkreślono w skardze i pismach procesowych, iż burmistrzowi jako organowi gminy przysługuje, między innymi na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, szereg uprawnień. Zgodnie z art. 31 tej ustawy burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Niemniej jednak przesłanka w postaci konieczności wyrażenia przez radę gminy, woli wniesienia skargi do sądu administracyjnego wykracza poza ustawowe reprezentowanie gminy przez jej organ wykonawczy. W rozpoznawanej sprawie do skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2010r. nie została dołączona uchwała Rady Gminy miasta Dębica w przedmiocie zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rozstrzygnięcia. Osoba pełniąca w chwili obecnej funkcję organów gminy, upoważniona do reprezentowania gminy na mocy przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, nie przedłożyła jej również w terminie wskazanym w wezwaniu Sądu, ani do dnia rozprawy. Z przytoczonych względów wniesioną skargę Sąd uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy.