II SA/Ol 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27maja 2010 r. sprawy ze skargi S.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r. nałożył na S.F. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł za rozbudowę budynku gospodarczego, położonego "[...]" i zobowiązał inwestora do jej zapłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że inwestor rozbudował i zmienił sposób użytkowania istniejącego budynku gospodarczego (stajni i przechowalni płodów rolnych) na budynek mieszkalny. W wyniku oględzin tego obiektu budowlanego oraz na podstawie inwentaryzacji stwierdzono, że do pierwotnego budynku, w miejsce rozebranej wiaty dla królików i nutrii, dobudowano pomieszczenie przeznaczone na pokój wypoczynkowy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa stanowi jedną inwestycję, której części funkcjonują na podstawie wspólnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych. Postanowieniem z dnia 29 maja 2007 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego z wymaganymi uzgodnieniami. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z powyższego, postanowieniem z dnia 6 listopada 2007 r. zobowiązano go do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji budowlanej w wyznaczonym terminie, który na wniosek inwestora przedłużono. Inwestor w dniu 6 lutego 2008 r. przedłożył projekt z niezbędnymi uzgodnieniami. Kwotę opłaty legalizacyjnej ustalono na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W złożonym zażaleniu S.F. stwierdził, że nie rozbudował istniejącego budynku gospodarczego, lecz wyremontował cały obiekt, tj. stajnię oraz istniejące pomieszczenie dla królików i nutrii, a następnie zmienił sposób jego użytkowania na budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Wywiódł, że sporny obiekt budowlany powinien zostać zakwalifikowany do kategorii II, wobec czego opłata legalizacyjna winna wynosić 5.000 zł. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2010 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor rozbudował przedmiotowy budynek, a nie wyremontował go. Wywiódł z treści art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego, że rozbudowa oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać na wymianie elementów konstrukcyjnych oraz zmianie granic budowli. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych przez inwestora prac powstała całkiem nowa substancja budowlana o zmienionych parametrach, pełniąca odmienną funkcję niż pierwotny budynek gospodarczy. Z analizy inwentaryzacji i projektu budowlanego wynikało, że istotnej zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu. Organ odwoławczy podał, że długość obiektu zwiększyła się o 12,10 m, jego szerokość o 9,98 m, kubatura o 475 m³, a powierzchnia zabudowy o 204,6 m². Wobec powyższego uznał, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, na której wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy w celu zmiany sposobu użytkowaniu wykonano samowolnie roboty wymagające pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania procedury wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Z tego względu uznano za niezasadny zarzut, że opłata legalizacyjna powinna dotyczyć samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Mimo naruszenia przez inwestora jednocześnie art. 28 i art. 71 Prawa budowlanego przedmiotem postępowania były roboty budowlane (w tym rozbudowa i roboty polegające na dostosowaniu obiektu do funkcji mieszkalnej) wykonane bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo również wyliczono kwotę spornej opłaty. W złożonej skardze S.F. zarzucił, że organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji dotyczących stanu obiektu przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych, lecz poprzestał na zapisach w projekcie budowlanym, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a. W ocenie skarżącego, niezbędne było przesłuchanie architekta w celu wyjaśnienia, na jakiej podstawie stwierdził, że parametry przedmiotowego obiektu uległy zmianie i w stosunku do jakiego obiektu porównawczego. Było to szczególnie istotne, gdyż na właściwych mapach nie ujawniono pomieszczenia dla królików, dobudowanego przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Skarżący podał, że ściany wiaty dla królików zbudowane były z tzw. muru pruskiego, w którym niezbędna była wymiana zmurszałego drewna. Przeprowadzenie tych prac nie skutkowało zwiększeniem powierzchni ani kubatury budynku. Podkreślił, że nie rozbudował spornego obiektu budowlanego, lecz prowadził prace w stajni i pomieszczeniu dla królików, którego wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego nie rozebrał, lecz wymienił w nim pokrycie dachowe i niektóre uszkodzone elementy drewniane. Powyższe prace wykonane zostały na podstawie zgłoszenia do Starosta Powiatowego w O. Skarżący wskazał ponadto, że w dniu 31 sierpnia 2006 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, na podstawie której sporządzono dokumentację architektoniczno – budowlaną. W celu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w dniu 17 stycznia 2007 r. złożył wniosek do Starosty O. Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego, że nie popełnił samowoli budowlanej, lecz bez uzyskania odpowiednich zezwoleń zmienił jedynie sposób użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający, a stan faktyczny nie budził wątpliwości. Istotne w sprawie dokumenty, tj. inwentaryzacja budynku gospodarczego i projekt budowlany, sporządzone zostały przez uprawnione do tego osoby, na zlecenie skarżącego, który złożył je do organu pierwszej instancji. Niezrozumiałe jest zatem podważanie w skardze ich wiarygodności. Organ odwoławczy zakwestionował prawdziwość twierdzeń skarżącego dotyczących zakresu robót budowlanych w budynku służącym pierwotnie jako królikarnia. Stwierdził ponadto, że skarżący błędnie klasyfikuje sporny obiekt do kategorii II, która obejmuje budynki służące gospodarce rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym zobowiązano skarżącego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej za rozbudowę budynku gospodarczego. Przypomnieć należy, że budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidziane w art. 59 f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają jednak pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Dodać należy, że spełnienie przez inwestora nałożonych na niego wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4). Skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i wywodzi, że wykonane w przedmiotowym budynku roboty budowlane nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż był to remont i zmiana sposobu użytkowania. Stanowiska tego nie można podzielić. Skarżący przedłożył w toku postępowania administracyjnego projekt budowlany dotyczący rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej oraz inwentaryzację istniejącego budynku gospodarczego. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowy budynek powstał z budynku służącego pierwotnie jako stajnia i przechowalnia płodów rolnych, do którego dobudowano nową klatkę schodową, częściowo zabudowano istniejący wiatrołap, dobudowano budynek z salą kominkową (na bazie istniejących fundamentów niezależnego budynku do hodowli królików) oraz wyburzono istniejące żelbetowe schody wewnętrzne. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych długość obiektu zwiększyła się o 12,10 m, jego szerokość o 9,98 m, kubatura o 475 m³, zaś powierzchnia zabudowy o 204,6 m². Roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy budynek, nie mieszczą się w ustawowej definicji remontu. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 8 przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont polega zatem na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, aby nie uległ on pogorszeniu w wyniku eksploatacji. W przedmiotowym budynku nie ograniczono się do takich prac, gdyż rozbudowano go o dodatkowe pomieszczenie – salę kominkową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (pkt 7a art. 3). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 725/08, LEX nr 550251). Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413). Zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane, w tym m.in. prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro więc zmiana przeznaczenia obiektu była wynikiem uprzednio wykonanych robót budowlanych, mających postać budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagających pozwolenia na budowę, to prawidłowo sprawę rozstrzygnięto w trybie właściwym dla likwidacji samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego). Wbrew stanowisku skarżącego nie miał w stanie faktycznym sprawy zastosowania art. 71a ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy on zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2). Skarżący natomiast rozbudował przedmiotowy budynek. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 71a ust. 6 pkt 1, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie dysponował zaś taką decyzją. Odnosząc się do kwestii prawidłowości zaklasyfikowania przedmiotowego budynku do właściwej kategorii, wskazać należy, że budynek skarżącego przeznaczony jest do prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego z pomieszczeniami na parterze dla uczestników imprez agroturystycznych (10 pokoi z łazienkami, kuchnia, pokój kominkowy i taras) oraz z pokojami na poddaszu dla potrzeb inwestora i rodziny (9 pokoi z łazienkami, kuchnia i wc). Zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane do kategorii I zalicza się budynki mieszkalne jednorodzinne, do kategorii II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, natomiast budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne zalicza się do kategorii XIV. Stosownie jednak do art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Wobec powyższego prawidłowo zaliczono przedmiotowy budynek do kategorii I i przy wyliczeniu wysokości opłaty legalizacyjnej przyjęto współczynniki właściwe dla tej kategorii, a w konsekwencji prawidłowo ustalona została wysokości opłaty legalizacyjnej (500 zł x 2 x 1 x 50). Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organ administracji publicznej ma, wynikający z art. 7 K.p.a., obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego oparły się na dowodach przedłożonych przez skarżącego, tj. inwentaryzacji i projekcie budowlanym oraz przeprowadzonym dowodzie z oględzin. Bezspornie oba wskazane wyżej dokumenty zostały sporządzone przez uprawnione do tego osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami i mogły stanowić dowód w sprawie. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie miał więc obowiązku uzupełniania materiału dowodowego. Zauważyć też należy, że w zażaleniu nie wskazano na konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, lecz jedynie odmiennie oceniono ustalone w toku postępowania fakty. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż nie rozebrał on wiaty dla królików, lecz wyremontował ściany tego obiektu, wskazać należy, że przeczy temu treść inwentaryzacji, w której stwierdzono, że z uwagi na bardzo zły stan techniczny ścian i dachu budynku królikarni (ściany uszkodzone w 70 %, dach uległ zapadnięciu), zakwalifikowano je do całkowitej rozbiórki. W skardze podniesiono także, że salę kominkową wybudowano na fundamentach nielegalnie wybudowanej królikarni. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest okoliczność czy pierwotna wiata dla królików była wybudowana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego i ujawniona została we właściwych ewidencjach ze względu na to, że zakres robót budowlanych, w wyniku których z tego obiektu powstała integralna część budynku mieszkalnego, służącego także działalności agroturystycznej, wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, fakt złożenia w dniu 17 stycznia 2007 r. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a więc po dokonaniu w dniu 15 stycznia 2007 r. przez organ nadzoru budowlanego oględzin przedmiotowego budynku, jest prawnie bezskuteczny, gdyż stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.