I OSK 1915/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 164/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 164/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Nowy Targ, uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zobowiązania do zapłaty. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty w wysokości 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewid. nr [...] o pow. [...]ha oraz [...] o pow. [...]ha położoną w N. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Starosta Nowotarski orzekł o ustaleniu odszkodowania za w/w nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto Nowy Targ. W ocenie organu koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] kwietnia 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej stały się własnością Gminy Miasta Nowy Targ, winny być ponoszone ze środków własnych gminy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Burmistrz Miasta Nowy Targ. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 12 ust. 5) oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale 1. Ponadto stwierdzono, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym zarówno postępowania obejmujące wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i postępowanie zakończone decyzją ustalającą odszkodowanie za odjęte prawo należy traktować jako postępowanie zmierzające do nabycia nieruchomości pod drogę. Postępowania takie generują koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i koszty postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji, a w tym koszty sporządzenia operatów szacunkowych. Wojewoda Małopolski wskazał także na treść art. 22 ust. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiącymi podstawę orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył Burmistrz Miasta Nowy Targ. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 263 i 264 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając postanowienia organu I i II instancji stwierdził, że art. 22 ust 1 odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą w/w regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w owych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy. Ponadto, w ocenie WSA w Krakowie, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 u.g.n.). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (art.13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust.1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Skoro więc wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w zw. z art. 262 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta Nowy Targ kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów. W uzasadnieniu podniesiono, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nałożenie kosztów na Gminę Miasta Nowy Targ pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Nowy Targ wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Kwestia prawna, którą należało rozstrzygnąć w rozpoznawanej sprawie budzi uzasadnione wątpliwości. Tym niemniej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi art. 262 § 1 k.p.a. Właściwie go również zinterpretował. Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26. Wskazane przez Wojewodę Małopolskiego art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. i to przynajmniej z trzech powodów. Po pierwsze, nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Po drugie, nie wynika z tych przepisów jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to od samego początku jego istnienia – przyjęto niekwestionowaną zasadę, że ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Po trzecie wreszcie, wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy ustawy z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dlatego też, należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do logicznego wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie czy opłata za wpis w księdze wieczystej, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dodać należy, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a. Ta linia orzecznicza nie budzi również wątpliwości na gruncie postępowań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., I OSK 124/09 czy wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.