II SA/Wa 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], przyznającej L. R. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] przyznał L. R., emerytowanemu funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej (od dnia [...] 1994 r.), równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wskazując jednocześnie, że jego wypłata będzie następować corocznie, a jej wysokość zostanie ustalona każdorazowo na podstawie stawek obowiązujących, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.). [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wszczął z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 61 § 4 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2005 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art.157§ 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2005 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 77 ust. 1 cytowanej ustawy określał uprawnienia wyłącznie strażaków w służbie. Nie ma zaś podstawy prawnej do przenoszenia tych uprawnień na strażaków znajdujących się poza służbą, którzy nie realizują już zadań związanych z pełnieniem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast prawo emerytowanych funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego, jest unormowane w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i obejmuje ono, zdaniem organu, jedynie prawo do zajmowania lokalu przydzielonego. Organ podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, w którym Trybunał uznał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ocena Trybunału pozostaje w pełni aktualna w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. L. R. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie, wskazując, że na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych, przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), równoważniki te przysługują strażakom zwolnionym ze służby, mającym ustalone prawo do policyjnej emerytury. Podniósł również, że przepis ten nie został do chwili obecnej uchylony. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wyrażone w uzasadnieniu decyzji stanowisko, że decyzja Komendanta Powiatowego PSP w [...] nr [...] obarczona jest wadą nieważności. Narusza ona bowiem w sposób rażący treść art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Organ wskazał ponadto, że prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego strona nie może również wywodzić z treści ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy, emerytom przysługuje wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Odnosząc się do zarzutu strony, iż przedmiotowe świadczenie było wypłacane do 2006 r., organ stwierdził, że wcześniej organy stosowały błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia "prawa do lokalu" oraz przyjmowały, że "strażak" to również emeryt strażacki. W motywach uzasadnienia podkreślono też, że decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika nie mogła zostać wydana na czas nieoznaczony i stanowić podstawy do wypłaty świadczenia również w następnych latach, bowiem w myśl przepisów § 4 ust. 2, § 9 i § 10 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r., uprawnienie do równoważnika pieniężnego należało ustalać w drodze decyzji wydawanej corocznie, na podstawie składanego przez osobę uprawnioną oświadczenia. L. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego oraz brak obiektywnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, iż decyzje o przyznawaniu równoważnika pieniężnego wydawane są corocznie, gdyż przepisy przywoływanego przez organ rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. wymagają jedynie corocznego przedkładania oświadczeń mieszkaniowych. Wskazał, iż podstawą przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu są przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a nie ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Ponownie powołał się na obowiązujące w dniu odejścia przez niego na emeryturę, tj. w dniu 1 kwietnia 1994 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. Skarżący przywołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07, w którym sąd odniósł się do kwestii wygaszenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu z powodu jej bezprzedmiotowości. Podniósł również, że w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład którego wchodzi zarówno prawo do lokalu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w rozmiarze przysługującym funkcjonariuszowi w dniu zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W rozpatrywanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu za zasadne należy uznać stanowisko organu, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydana została bez podstawy prawnej. Decyzja ta podjęta została wprawdzie w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, jednakże tylko w odniesieniu do strażaków pozostających w służbie, a nie w odniesieniu do emerytów strażackich. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Strażacy mianowani na stałe oraz strażacy w służbie przygotowawczej to - w przeciwieństwie do strażaków zwolnionych ze służby, którym przysługuje zaopatrzenie emerytalne - osoby pełniące służbę, tj. wykonujące w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Państwową Straż Pożarną (art. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych formacji, a w związku z tym nie może wypełnić dyspozycji normy zawartej w art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Obowiązujące w dacie wydania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...]. maja 2005 r. nr [...], rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67), w § 1 wyraźnie stwierdzało, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakom. Zawarte we wskazanym przepisie rozporządzenia określenie "strażak" należy odczytywać w zestawieniu z cytowanym wyżej art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i utożsamiać wyłącznie ze strażakiem pełniącym służbę. Nadto z treści art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym m.in. przyznanie i odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a także z treści art. 83 ust. 5 pkt 3 tej ustawy stanowiącego, że decyzje w tych sprawach wydają komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do: a) komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej, b) strażaków pełniących służbę w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, oraz z treści pozostałych punktów art. 83 ust. 5 powołanego przepisu, jednoznacznie wynika, że właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej nie mają podstaw do przyznawania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi, który nabył prawa emerytalne. Należy jednocześnie podkreślić, że w dacie wydania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nie obowiązywało już, powołane w skardze, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), które utraciło moc obowiązującą z dniem 24 lipca 1997 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 8 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 152, poz. 723). Trzeba też wskazać, że powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, dotyczący emerytów policyjnych, wydany został w zupełnie innym stanie faktycznym oraz prawnym i dotyczył stosowania art. 162 kpa. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, zaznaczyć należy, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów strażackich nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Przepisy tej ustawy stanowiły bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1). Emerytom i rencistom zapewnia się także pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te należy interpretować w ścisłym związku z art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zastrzegał (i zastrzega również obecnie) jedynie dla strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej. Zatem ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani ustawa emerytalna nie dawały podstawy do przyznania skarżącemu, jako emerytowi strażackiemu, uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego, decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich. Powyższy pogląd jest zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. U 4/08. Ustalenia poczynione przez organy orzekające w sprawie, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wydana została bez podstawy prawnej, są zatem w ocenie Sądu prawidłowe. Organ drugiej instancji w pełni odniósł się do zarzutów odwołania, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga od niej przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.