III SA/Gd 422/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: WSA Felicja Kajut WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach oddala skargę. Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...] w L. , wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wyraziła negatywną opinię o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach zobowiązany jest przedłożyć m.in. opinię rady gminy w sprawie lokalizacji ośrodka gier. Wniosek taki złożyła "A" Spółka z o.o. Uprawnienie rady sprowadza się do wydania opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier, a więc do oceny proponowanego miejsca prowadzenia ośrodka gier. Rada stwierdziła, że ul. [...] jest reprezentacyjną ulicą miasta, jej wizytówką, miejscem często odwiedzanym przez mieszkańców i turystów, wobec czego zlokalizowanie w tym miejscu takiej placówki zakłóciłoby jej charakter i miałoby negatywny wpływ na wizerunek miasta, ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie budynku , w którym ma się mieścić salon znajdują się budynki mieszkalne, a zatem zagrożeniem bezpieczeństwa dla okolicznych mieszkańców może być działalność salonu w godzinach wieczornych i nocnych. Ponadto Rada stwierdziła, że salon ma być zlokalizowany w obiekcie nienależącym do gminy, a zatem jego prowadzenie w tym budynku nie łączy się ze znaczącymi korzyściami dla budżetu gminy. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie , iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez podjęcie uchwały mającej wprawdzie charakter uznaniowy, jednak z rażącym przekroczeniem granic uznaniowości, w szczególności przez sprzeczne ze stanem faktycznym i niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie, że zlokalizowanie przedmiotowego salonu zakłóciłoby charakter ulicy [...] oraz stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa dla okolicznych mieszkańców. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przez jego błędne zastosowanie, tj. uzależnianie kierunku opinii od wpływów do budżetu gminy, gdy nie jest to kryterium dotyczące lokalizacji ośrodka gier. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydanie pozytywnej opinii rady gminy w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier stanowi jedną z przesłanek koniecznych do wydania przez właściwy organ decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie salonu gier na automatach. Kwestionowana uchwała w sposób rażący narusza interes prawny skarżącej unicestwiając możliwość ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności przed organem powołanym do jego udzielenia. Rozstrzygnięcie takie stanowi zagadnienie wstępne, bez którego nie jest możliwe wszczęcie postępowania dotyczącego organizacji salonu gier na automatach. W świetle regulacji zawartych w ustawie negatywna opinia wyrażona przez radę gminy zdaje się wykluczać sens występowania z wnioskiem. Skarżąca podkreśliła, że choć uchwała rady gminy w sprawie opinii o lokalizacji ośrodka gier – w zakresie kierunku opinii – ma charakter uznaniowy, to jednak, co potwierdza orzecznictwo – przedmiotowa uznaniowość organu nie oznacza pełnej dowolności. Opinia powinna być odpowiednio umotywowana, by możliwa była jej weryfikacja pod kątem jej zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej Rada Miejska przekroczyła w sprawie niniejszej granice swobodnego uznania. W ocenie skarżącej istotną wskazówką przy weryfikacji zgodności z prawem uchwały o charakterze uznaniowym może być pogląd NSA , odnoszący się co prawda do decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym, iż jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, ma on obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości , pozytywne rozstrzygnięcie jest bowiem niemożliwe z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. Uznanie to nie oznacza prawa organu do dowolnego działania. W ocenie skarżącej przeszkodą uzasadniającą nie wydanie pozytywnej opinii może być np. rzeczywiste bądź planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich. Skarżąca stoi na stanowisku, że nie istnieją żadne okoliczności faktyczne ani nie budzący wątpliwości interes ogólny, który stałby na przeszkodzie wydaniu pozytywnej opinii w sprawie niniejszej. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej opinii nie mają odzwierciedlenia w faktach , wobec czego zaskarżona uchwała przekracza granice uznaniowości. Ponadto dział VIII k.p.a. reguluje postępowanie dotyczące skarg i wniosków, zatem także do postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie opinii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 , 80 k.p.a. , opierając opinię na nieistniejącej rzeczywistości niemającej nic wspólnego z udowodnionymi faktami, a ponadto ignorując dowody przeczące nieprawdziwym twierdzeniom zawartym w uchwale. Skarżąca nie kwestionując faktu , iż ul. [...] jest jedną z reprezentacyjnych ulic miasta zarzuciła, że nie jest zrozumiałe, w jaki sposób ulokowanie salonu gier miałoby wpłynąć na jego wizerunek. Zdaniem skarżącej opinia opiera się na uprzedzeniach radnych do legalnej działalności gospodarczej w postaci salonu gier na automatach. Ponadto niezrozumiałe jest, dlaczego Rada ignoruje fakt, że przy ul. [...] funkcjonuje wiele punktów o podobnym charakterze działalności- punktów gier na automatach o niskich wygranych. Rada nie przedstawiła argumentu uzasadniającego wniosek, w jaki sposób istnienie punktu dodatkowego – salonu gier na automatach- wpłynąłby na zmianę wizerunku. Ponadto osoby postronne nie mają możliwości dostrzeżenia, że w lokalu prowadzony jest salon gier, bowiem przepisy ustawy zakazują reklamowania gier na automatach. Gołosłowne jest też twierdzenie, że działalność salonu w godzinach wieczornych i nocnych może stanowić zagrożenie dla okolicznych mieszkańców, bowiem salon gier musi spełnić szereg wymagań dotyczących sfery bezpieczeństwa, w tym konieczność całodobowego monitoringu , zapisu obrazu oraz ochrony. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącej w części dotyczącej braku znaczących korzyści dla gminy stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem nie odnosi się do lokalizacji salonu gier na automatach. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że interpretacja przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dokonana przez skarżącą, jest błędna. Ustawa nie wymaga, by opinia rady była pozytywna, a więc wydanie negatywnej opinii przez radę nie determinuje negatywnej decyzji uprawnionego organu co do udzielenia zezwolenia, bowiem organ ten nie jest tą opinią związany. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę rozważyła zarówno stanowisko wnioskodawcy, jak i protesty i wnioski mieszkańców L. Rada Miejska nie jest w swojej ocenie lokalizacji ośrodka gier skrępowana żadnymi unormowaniami, wobec czego ocena Sądu powinna ograniczyć się jedynie do tego, czy przedmiotem opinii jest planowana lokalizacja ośrodka, a nie przyczyn, dla których rada daną lokalizację uznała za niewłaściwą. Uznanie za przyczynę negatywnej opinii planowanie prowadzenia salonu gier w obiekcie nie należącym do gminy jak najbardziej odnosi się do położenia salonu, a więc jego lokalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych( t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (...) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2003 r. , sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Z poglądem tym należy się zgodzić. Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych określa, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek taki, co wynika z punktu 15 powyższego przepisu, powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Z brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynika, że wniosek musi zawierać opinię jedynie pozytywną; opinia ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Opinia negatywna , wbrew kategorycznym twierdzeniom skarżącej, że unicestwia ona możliwość ubiegania się o zezwolenie, nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ ten ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności . Z przywołanego przepisu wynika natomiast w sposób niewątpliwy, że opinia rady gminy wydana na jego podstawie powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier. Ustawa nie zawiera żadnych sprecyzowanych przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając te kwestie swobodnemu uznaniu organu , uprawnionemu do wydania opinii. Przesłanki, jakimi kierował się organ przy wydawaniu opinii powinny wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem treść uzasadnienia pozwala organowi rozpoznającemu wniosek o wydanie zezwolenia na dokonanie oceny, czy przesłanki te nie sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia, o które strona się ubiega. Opinia nie jest także "zagadnieniem wstępnym , bez którego nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie działalności w postaci organizacji salonu gier na automatach", jak wywodzi w skardze skarżąca. Zagadnieniem wstępnym są bowiem jedynie pewne kwestie prawne, które dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki rozstrzygnięcia. Natomiast opinia o lokalizacji ośrodka gier jest jedynie jednym z dokumentów i danych , które należy złożyć wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gier na automatach. Stwierdzić należy, że chybione jest twierdzenie skargi, iż wniosek o wydanie opinii o lokalizacji ośrodka gier jest wnioskiem , o jakim mowa w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego i że – wobec tego - do postępowania dotyczącego wydania przedmiotowej opinii mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. Zgodnie z art. 2 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków ( Dział VIII ) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Zgodnie natomiast z art. 221 § 2 k.p.a. petycje, skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności , usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. "Treścią wniosku jest sformułowanie przez wnioskodawcę propozycji odnośnie do zwiększenia efektywności działania organu podejmowanego w wykonaniu ustawowo określonych zadań i kompetencji"( "Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz", Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel, str. 91). "Przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia jakiegoś stanu rzeczy"( "Kodeks postępowania administracyjnego .Komentarz", Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel, str. 1094). Postępowanie w sprawie wniosku kończy się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, które jest zaskarżalne skargą w trybie określonym w rozdziale 2 działu VIII k.p.a.( art. 244 § 2 i art. 246 § 1 k.p.a.). Wynika z powyższego w sposób jasny, że złożenie przez stronę wniosku o wydanie opinii o lokalizacji ośrodka gier nie jest wnioskiem , o jakim mowa w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W tej sytuacji zarzuty skargi, że naruszone zostały przepisy k.p.a., są chybione. Niezasadne wobec powyższego są twierdzenia skarżącej, iż organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , który to stan faktyczny w ocenie skarżącej nie został ustalony na podstawie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też twierdzenie, że nie dokonano oceny, czy okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały udowodnione, gdyż takie obowiązki wynikają z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w sprawie niniejszej nie mają zastosowania. Należy zgodzić się ze skarżącą, że opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier ma charakter uznaniowy. "Swoboda uznania jednak odnosić się może jedynie do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją" ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. , sygn. akt II GSK 249/05, publ. ONSAiWSA 2006/3/85) . W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą nie można do opinii o lokalizacji ośrodka gier stosować zasad odnoszących się do decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym , jak czyni to skarżąca. Decyzja administracyjna rozstrzyga, załatwia sprawę administracyjną. Opinia , jak już stwierdzono wyżej, jest jednym z dokumentów , które należy dołączyć do składanego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gier na automatach. Uzasadnienie tej uznaniowej uchwały pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, co pozwala ocenić organowi wydającemu zezwolenie, czy przesłanki te stoją na przeszkodzie wydaniu zezwolenia. Kryteria, którymi kieruje się organ przy wydawaniu zezwolenia nie muszą być bowiem tożsame z przesłankami, którymi kieruje się rada gminy podejmując uchwałę w sprawie proponowanej lokalizacji ośrodka gier ( tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 823/06, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego). Salon gier na automatach , który chciałaby prowadzić skarżąca, to – zgodnie z art. 9 pkt 1 lit. b ustawy o grach i zakładach wzajemnych – wydzielone miejsce, w którym prowadzi się gry na automatach na podstawie zatwierdzonego regulaminu, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 15 do 70 sztuk. Jak już wyżej wskazano, opinia rady gminy powinna dotyczyć lokalizacji ośrodka gier (salonu gier na automatach). Taka okolicznością może być np. rzeczywiste lub planowane zagospodarowanie terenów sąsiednich , które w ocenie rady może stanowić przeszkodę w lokalizacji ośrodka gier ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2005 r. , sygn. akt II GSK 249/05 , ONSAiWSA 2006/3/85). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska negatywnie oceniła lokalizację salonu gier na automatach, bowiem miałby się on znajdować w budynku sąsiadującym z budynkami mieszkalnymi. W ocenie rady jest to okoliczność stanowiąca przeszkodę w lokalizacji ośrodka gier w proponowanym miejscu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa tamtejszych mieszkańców. Ponadto salon gier na automatach ma znajdować się w budynku usytuowanym w centrum miasta, przy reprezentacyjnej ulicy [...]. Według Rady taka lokalizacja ośrodka gier zakłóciłaby reprezentacyjny charakter ulicy i miałaby negatywny wpływ na wizerunek miasta. Na marginesie zauważyć należy , że salon gier na automatach , w którym znajduje się od 15 do 70 sztuk automatów ma diametralnie inny charakter od punktu gier na automatach o niskich wygranych, którym jest miejsce prowadzenia gry na automatach o niskich wygranych, a liczba zainstalowanych automatów nie przekracza 3 sztuk. Jak wynika z informacji Rady na ulicy [...] działają obecnie 2 punkty gier na automatach o niskich wygranych – jeden w restauracji, a drugi w kawiarni. Powyższe kwestie, będące podstawą wydania przez organ opinii negatywnej , dotyczą lokalizacji ośrodka gier. Nie kwestionuje tego faktu skarżąca, polemizując jedynie ze stanowiskiem Rady, która na podstawie przytoczonych okoliczności wydała negatywną opinię o lokalizacji ośrodka gier w miejscu wskazywanym przez skarżącą. Skoro jednak opinia Rady w powyższych kwestiach dotyczy lokalizacji ośrodka gier, to jest to fakt wystarczający do uznania , iż wydana opinia spełnia wymogi art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ostatni podnoszony przez Radę argument przemawiający w jej ocenie za wydaniem opinii negatywnej to fakt, że ośrodek gier miałby być zlokalizowany w budynku nie należącym do gminy, co nie łączy się z korzyściami dla budżetu gminy. Ten argument dotyczy przede wszystkim kwestii czerpania dochodów z prowadzenia ośrodka gier. Częściowo wadliwe uzasadnienie nie zmienia jednak faktu, że zaskarżona opinia dotyczy lokalizacji ośrodka gier. Zdaniem Sądu skarżąca nie posiada interesu prawnego , niezbędnego do uwzględnienia skargi. Jak już wyżej wykazano, opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier – bez określenia, że musi to być opinia pozytywna, stanowi jedynie jeden z niezbędnych załączników do wniosku, jakie składa osoba zainteresowana do Ministra Finansów, ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności, określonej w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Decyzja, jaką wydaje Minister Finansów, jest zaskarżana na drodze administracyjnej. To Minister Finansów decyduje , czy należy udzielić zezwolenia m.in. na podstawie opinii rady. Opinia w sprawie niniejszej zawiera niezbędne uzasadnienie. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.