I OSK 1579/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 409/10 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma i uchwał organów Politechniki Szczecińskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 409/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów uczelni. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] września 2008 r. Z. F. wystąpił z wnioskiem do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności decyzji Senatu Politechniki Szczecińskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. o powołaniu Uczelnianej Komisji Wyborczej (dalej UKW) oraz stwierdzenie nielegalności jej działania, uchwały Senatu Politechniki Szczecińskiej z dnia [...] stycznia 2008 r. o podziale liczby elektorów UKW na kadencję 2008-2012 przyjmującej stanowisko UKW w sprawie biernego prawa wyborczego oraz decyzji Rektora Politechniki Szczecińskiej z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie unieważnienia wyborów rektora i innych organów tej Uczelni na kadencję 2008-2012 (ściślej zaś pisma Rektora z tego dnia w odpowiedzi na wystąpienie Z. F. z dnia [...] maja 2008 r.). Wobec niezałatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji i uchwały organów Politechniki Z. F. w dniu 3 marca 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w tym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 76/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpoznania wniosków o unieważnienie decyzji i uchwały organów uczelni w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów Politechniki Szczecińskiej objętych wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), zwanej dalej ustawą, daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów (rektora lub senatu) do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego. Wniosek osoby fizycznej należy zatem potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni. Postępowanie może być bowiem dopiero wszczęte wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że skarżący nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów Politechniki Szczecińskiej. Organ stwierdził również, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji i uchwały, objętych wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. Z. F. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wskazując, że ani art. 36 ust. 1 ustawy, ani żaden inny przepis nie stwierdza, kto może złożyć wniosek o unieważnienie uchwały organu kolegialnego lub decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister ponownie wyjaśnił, że przepis art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego wyłącznie dla właściwych organów danej szkoły wyższej (rektora lub senatu uczelni). Wniosek osoby fizycznej należy potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni, zatem postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. W związku z tym, że Z. F. nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i uchwały organów Politechniki Szczecińskiej. Ponadto Minister wskazał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji i uchwały, objętych wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. Stosownie do § 68 pkt 7 i 8 statutu Politechniki Szczecińskiej, stwierdzenie nieważności wyborów w przypadku nieprawidłowego ich przebiegu, a także rozstrzyganie wątpliwości dotyczących spraw związanych z przebiegiem wyborów należy do kompetencji UKW. Nie ma zatem podstaw do kontroli komisji wyborczych w uczelniach, nie są one bowiem organami uczelni, brak również podstaw prawnych do ingerencji w proces wyborczy na uczelni. Ingerencja taka, nawet polegająca na ocenie sytuacji, stanowiłaby naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii uczelni. Uniezależnienie wyborów władz danego podmiotu od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą jego autonomii. W kwestii pojęcia "nieosiągnięcia wieku emerytalnego" organ wskazał natomiast, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, każdy podmiot stosujący prawo jest zobowiązany do dokonywania jego interpretacji, w tym również uczelnia. Przyjęcie w tej sytuacji określonej wykładni przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego jest uprawnieniem uczelni, które mieści się w sferze jej autonomii. Stanowisko w sprawie biernego prawa wyborczego zajęła w dniu [...] stycznia 2008 r. m. in. Fundacja Rektorów Polskich. Natomiast Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedstawiła komunikaty w sprawie biernego prawa wyborczego w dniach 30 stycznia 2008 r. i 9 maja 2008 r. Uczelniana Komisja Wyborcza Politechniki Szczecińskiej przyjęła do realizacji w przedmiocie definicji biernego prawa wyborczego stanowisko Fundacji Rektorów Polskich. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2010 r. Z. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się zobowiązania tego organu do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] września 2008 r. zawierającego żądanie unieważnienie decyzji rektora Politechniki Szczecińskiej oraz uchwały Senatu tej uczelni. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie dyskryminacji, tj. potraktowania go inaczej niż innego nauczyciela akademickiego będącego w analogicznej sytuacji, zażądał także zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że wniosek z dnia [...] września 2008 r. dotyczył decyzji i uchwał organów uczelni, a nie jak błędnie twierdzi organ komisji wyborczej. Zdaniem skarżącego z treści art. 36 ustawy nie wynika, kto może wystąpić o stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora. W dalszej części skargi przywołał sprawę dotyczącą stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury nieważności uchwały Senatu Akademii Morskiej w Szczecinie z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie skarżącego różne działania naczelnych organów państwa w identycznej sytuacji jest wyrazem dyskryminacji. Nie można się nadto zgodzić z tym, że obywatel, który został pokrzywdzony decyzjami czy uchwałami uczelni, nie ma prawa żądać unieważnienia tych aktów. Skarżący wskazał również, że kwestia pojęcia "nieosiągnięcia wieku emerytalnego" powinna być interpretowana zgodnie z ustawą, a nie uchwałami uczelni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący złożył dodatkowo wniosek o ustalenie organu lub sądu właściwego do rozstrzygnięcia spornych kwestii poruszanych w pismach do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i Prezesa Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów. Zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowanym aktem (tj. strona postępowania zwykłego), a nadto podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się jego weryfikacji (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 i z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV S.A. 2328/99, nie publ.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale orzeczeń organów państwowej szkoły wyższej w przedmiocie powołania rektora tej uczelni, powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz podziału liczby elektorów UKW. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy, wyłącznie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W pozostałym zakresie stosuje się natomiast wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz kluczowej dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w ustawie. Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają bowiem jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów, wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjnymi. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1 ustawy), który ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu. Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, Minister nie wykonuje zatem kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu lub decyzji rektora nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego senatu lub rektora i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. W związku z powyższym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie stosuje się art. 156-159 K.p.a. regulujących stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie przewiduje bowiem działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji z obrotu prawnego. Zatem tylko od kompetencji Ministra należy ocena, czy skorzysta z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 ustawy, a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Wyłącznie też od właściwego ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności co do podjętej uchwały lub decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych aktów. Minister, związany zaleceniami sądu administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r., słusznie zatem odmówił na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tym samym nie mają znaczenia dla sprawy wszelkie zarzuty merytoryczne dotyczące podjętych uchwał i decyzji organów uczelni w sprawie wyborów na lata 2008-2012, ponieważ ich rozpoznanie znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego, skoro Minister nie skorzystał z instrumentu uregulowanego w art. 36 ust. 1 ustawy. Nie ma również jakiegokolwiek znaczenia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie innej uczelni przez innego ministra, tj. Ministra Infrastruktury, gdyż ani sąd administracyjny, ani organ wydający decyzje nie jest związany rozstrzygnięciami zapadłymi w innych sprawach. Kwestia odczucia przez skarżącego, że jest dyskryminowany i żąda stwierdzenia dyskryminacji w ogóle nie podlega pod jurysdykcję sądów administracyjnych. Zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiada zatem prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Z. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżając wyrok w całości w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że powyższy przepis określa uprawienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostające w zakresie jego wyłącznego uznania, gdy tymczasem norma ta statuuje obowiązek podjęcia przez organ określonych czynności nadzorczych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Z. F. stwierdził, że rozstrzygniecie Sądu jest błędne, albowiem uchybia ono przepisom prawa materialnego. Zgadzając się z twierdzeniami, że polskie uczelnie wyższe zostały wyposażone w autonomię, dzięki której funkcjonują jako samodzielne i niezależne jednostki, podkreślił jednak, że autonomia ta nie ma charakteru absolutnego, ograniczona jest bowiem nie tylko przez Konstytucję RP, ale także przez ustawy i inne przepisy prawa. W tej sytuacji organy administracji mają nie tylko prawo, ale i ustawowy obowiązek reagować na określone nieprawidłowości w określonym terminie. W przypadku Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego obowiązek ten wynika zarówno z treści art. 33 i 36 ustawy, jak i z przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności z treści art. 6 i 7 K.p.a., które określają zasadę praworządności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powyższa zasada powinna przenikać i określać działanie organów administracji nie tylko w przypadku wydawania decyzji administracyjnych, ale również we wszelkich innych działaniach związanych ze stosowaniem prawa. W tej sytuacji określone w art. 7 K.p.a. "stanie na straży praworządności" winno realizować się poprzez obowiązek wykorzystania uprawnień nadzorczych w sytuacji, gdy akt uczelni wykazuje niezgodność z prawem. Obowiązek organu administracji w powyższym zakresie wynika, zdaniem skarżącego, już z samej treści art. 36 ust. 1 ustawy, który jednoznacznie stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni. Mając to na względzie skarżący mógł więc domagać się realizacji wskazanego obowiązku z uwagi na fakt, że jest pracownikiem uczelni, w której doszło do naruszenia prawa, a ponadto uczestniczył w wyborach na rektora tej Uczelni. Jednocześnie kasator wskazał, że jakkolwiek przepisy art. 156 – 159 K.p.a. dotyczą decyzji administracyjnych, to w niniejszej sprawie stosowanie przepisów procedury administracyjnej nie może być zupełnie wyłączone. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zastosowanie powinny znaleźć zasady ogólne, ale również przepisy dotyczące wszczęcia postępowań. Zatem wniosek skarżącego z dnia [...] września 2008 r. winien być potraktowany nie jako nadzwyczajny środek zaskarżenia, lecz jako wniosek o wszczęcie postępowania, w toku którego rozstrzygnięciu podlegałaby kwestia spełnienia przesłanek do wykorzystania przez Ministra kompetencji nadzorczych z art. 36 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, oparta wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego, nie jest usprawiedliwiona. W punkcie wyjścia rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania, a organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tyle tylko, że może to nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 4 ust. 5 ustawy). Przepisy rozdziału 3 działu I ustawy przewidują nadzór nad uczelniami sprawowany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten, stosownie do treści art. 34 ust. 1, obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie. Przedmiotem kontroli ministra może być także prawidłowość wydatkowania przez uczelnię środków publicznych oraz badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. W przypadku stwierdzenia, w ramach przeprowadzonej kontroli, niezgodności z przepisami lub statutem uczelni uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (z wyłączeniem decyzji administracyjnej) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały organu uczelni lub decyzji rektora w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Takie rozstrzygnięcie ministra podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 36 ust. 1 ustawy). Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podejmowane przez ministra w tym trybie rozstrzygnięcie stanowi typowy akt z zakresu nadzoru prawnego nad organami uczelni, które podlegają temu nadzorowi z mocy prawa, a przedmiotem takiego rozstrzygnięcia jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni (uchwały senatu lub decyzji rektora) z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem uczelni. Na taki sposób rozumienia nadzoru sprawowanego przez ministra nad uczelniami wskazał już Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 (OSNP 1998 r. z. 13, poz. 384). Aczkolwiek Sąd Najwyższy ocenę co do charakteru aktu podejmowanego w trybie nadzoru nad uczelniami wyraził na gruncie art. 31 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), to jednak z uwagi na zbliżoną regulację prawną w stosunku do obowiązującego obecnie art. 36 ust. 1 ustawy pogląd ten w dalszym ciągu zachowuje aktualność. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było kwestionowane, że akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SAB 116/99 – Lex nr 46280). Dodać trzeba, że ustawodawca w analizowanym przepisie art. 36 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny przesądził, że rozstrzygnięcie ministra nie może dotyczyć decyzji administracyjnej, podejmowanej przez organ uczelni, co oznacza, że materia regulowana tym przepisem nie obejmuje indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sądu pierwszej instancji, że przypadki, w których organy uczelni załatwiają indywidualne sprawy w drodze decyzji, do których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego, zostały wyraźnie wskazane w ustawie (por. art.169 ust. 7 i 8, art. 175 ust. 3, art. 176 ust.3). Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza niczym nie ograniczone uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni, a obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Przeciwnie, uprawnienia ministra do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należy do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do ministra przez różne podmioty. Oznacza to, że do kompetencji innych osób, organów i instytucji nie należy inicjowanie działań ministra w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad uczelniami pod względem zgodności z przepisami prawa i statutem. Z tych względów pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 36 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji również przez niezastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Rozważania powyższe prowadzą więc do konkluzji, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, że w przypadku złożenia do właściwego ministra żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności uchwał organów kolegialnych uczelni lub decyzji rektora uczelni istnieją podstawy do wydania przez ministra decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 157 § 3 K.p.a. Wniosek w tym zakresie jest bowiem niedopuszczalny zarówno z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji po stronie wnioskodawcy), jak i przedmiotowych (żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, określonych w § 2 powołanego ostatnio przepisu, niniejszą sprawę rozpoznano wyłącznie w granicach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny z braku usprawiedliwionej podstawy oddalił więc skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.