II GSK 597/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2416/08 w sprawie ze skargi E. "[...]" Spółki z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną I Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] maja 2008 r. sporządzonego w wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie E. Sp. z o.o. w J., nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie: 30.000 zł za stwierdzone podczas kontroli następujące naruszenia: - okazana wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów z miejsca lub daty końcowej używania wykresówki - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 200 zł; - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych - za każdą wykresówkę – z tego tytułu kara wynosiła łącznie 800 zł; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 7.100 zł; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego – z tego tytułu kara wynosiła łącznie 7.500 zł; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 4.200 zł; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego – z tego tytułu kara wynosiła łącznie 5.800 zł; - wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę – z tego tytułu kara wynosiła łącznie 800 zł; - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 700 zł; - nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 500 zł; - okazanie wykresówki, która nie zawierała żadnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę – z tego tytułu kara wynosiła łącznie 500 zł; - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - z tego tytułu kara wynosiła łącznie 2.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102 z 11.04.2006 r., s. 1), art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 39l, art. 92 u.t.d. oraz lp. 10.1, lp. 10.3, lp. 10.2, lp. 10.4, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.4 ust. 3, lp. 11.4 ust. 1, lp. 11.4 ust. 7 lit. d, lp. 11.2.4, lp. 1.8.1, lp. 12.8 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14, art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z 31.12.1985 r., s. 8): 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 800 zł, nałożonej z tytułu nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 700 zł, nałożonej z tytułu nieprawidłowego operowania przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 3. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 4.200 zł, nałożonej z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 4. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 7.100 zł, nałożonej z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 5. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 7.500 zł, nałożonej z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 6. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej 5.800 zł, nałożonej z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 7. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Od powyższej decyzji E. Sp. z o.o. złożyła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że w rozpatrywanej sprawie organ nałożył na skarżącą karę pieniężną za kilkanaście naruszeń określonych w ustawie o transporcie drogowym, stwierdzonych podczas jednej kontroli. Sąd stanął na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. W niniejszej organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do kilku kar i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wywiódł, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję w której: po pierwsze utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo, po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo po trzecie umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w tym przepisie. W postępowaniu odwoławczym mogą zatem zapaść jedynie rodzaje decyzji administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie, jakie podjął organ II instancji w niniejszej sprawie nie mieści się w tym katalogu. W konsekwencji Sąd uznał konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżył to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że węzłowym punktem charakterystyki każdego postępowania jest określenie "sprawy", która stanowi jego przedmiot. Określenie to odwołuje się do elementu materialnoprawnego przez wskazanie na dany przepis prawa, którego konkretyzacja w indywidualnej sprawie polega na ustaleniu wiążących stronę konsekwencji wynikających z jego zastosowania. Przedmiot postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do u.t.d. nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 u.t.d., oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). Każde z rozstrzygnięć przybiera formę procesową jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywanych jest więcej niż jedna sprawa i które znajdują rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Każda odrębna rodzajowo grupa naruszeń lub pojedyncze naruszenie stanowią oddzielną (osobną) sprawę, z tym że objętą jedną (tą samą) decyzją administracyjną. Nałożenie kary za odrębne rodzajowo naruszenie stanowi jedną sprawę administracyjną. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, to rozstrzyga wiele spraw (tyle ile odrębnych rodzajowo naruszeń). Okoliczność, że suma kar z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. nie może przekroczyć przy kontroli drogowej 15.000 zł (30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie) nie zmienia powyższej oceny, gdyż wynikająca z powołanych uregulowań bariera dotyczy kontroli, a nie decyzji. Organy monitorują z urzędu kwestie przestrzegania przepisów o górnej granicy orzeczonych kar, a gdyby nieopatrznie doszło do przekroczenia wskazanej kwoty, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych umożliwia wyeliminowanie bezprawnego stanu rzeczy. III Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w przypadkach wymienionych w § 2. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w powyższym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przedstawionym zagadnieniem związany jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga wyjaśnienia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za więcej niż jedno naruszenie, jest postępowaniem rozstrzygającym jedną, czy też kilka spraw, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń. Analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 (niepubl.), że w przepisie art. 92 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli drogowej i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 u.t.d., odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładająca na skarżącą spółkę karę pieniężną na podstawie art. 92 u.t.d. za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. - nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie takiej decyzji nie było możliwe, ponieważ przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 138 k.p.a Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 136 i art. 15 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.