I OW 30/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Wiesław Morys (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi S. O. na bezczynność Rady Krajowej Polskiego Związku Działkowców. postanawia: odrzucić wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawa na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa a Ministrem Środowiska. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. do Ministra Środowiska wpłynęło zażalenie S. O. na niezałatwienie w terminie przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców skargi na działania Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców w Koszalinie. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uznając się za niewłaściwego przekazał sprawę Prezydentowi m.st. Warszawa. W uzasadnieniu tegoż postanowienia powołał się na regulację zawartą w art. 37 § 1 w związku z art. 17 pkt 4 k.p.a., który określa organy wyższego stopnia w stosunku do organów organizacji społecznych, uznając, iż są nimi odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Prezydent m.st. Warszawa odwołując się do podziału organów na organy samorządu terytorialnego i organy administracji publicznej uznał, iż jako organ samorządu terytorialnego nie stanowi organu wyższego stopnia w stosunku do organów organizacji społecznej w rozumieniu art. 17 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo powołał się na art. 230 k.p.a., który do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań i działalności naczelnego organu organizacji społecznej, przewiduje kognicję Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra sprawującego nadzór nad działalnością tej organizacji. Ponadto zarzucił Ministrowi Środowiska brak rozważenia, czy zarzuty zawarte w pismach S. O. miały związek z wykonywanymi przez organizacje społeczne zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tylko bowiem w takiej sytuacji istnieje możliwość określenia właściwości organu zgodnie z regulacją zawartą w art. 230 k.p.a. Wnioskodawca zaakcentował, iż w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) nie wskazano organu sprawującego nadzór nad działalnością Polskiego Związku Działkowców. Zapis art. 38 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przewidujący sprawowanie nadzoru nad PZD przez ministra właściwego do spraw środowiska został uchylony na mocy art. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237). Sugeruje to, iż brak wskazania organu sprawującego nadzór nad działalnością tej organizacji jest wynikiem świadomego działania ustawodawcy, stąd za niezasadne uznał zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych do organizacji działających na podstawie odrębnych ustaw stosuje się przepisy tej ustawy. Powołując się na regulację zawartą w art. 58 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stwierdził, iż jedynie akty rangi ustawy mogą być źródłem określającym nadzór nad organizacjami tworzonymi w ramach realizacji wolności zrzeszania się. Zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 5 pkt 2 Prawa o stowarzyszeniach byłoby przypadkiem sprawowania nadzoru na podstawie domniemania, co jest niedopuszczalne. Odpowiadając na wniosek Minister Środowiska postulował wskazanie Prezydenta m.st. Warszawa, jako organu właściwego w tej sprawie. Stwierdził, iż pismo, którego nierozpatrzenie w terminie było podstawą zażalenia na bezczynność jest skargą na działania organizacji społecznej w rozumieniu art. 221 § 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia podał, iż jego podstawy nie może stanowić norma art. 230 k.p.a., gdyż wskazuje on jedynie organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań i działalności organizacji społecznych. Pisma Pana O. nie można uznać za skargę w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz jak wynika z jego treści jest to zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy takim założeniu zgodnie z regulacją art. 237 § 4 k.p.a. znajdują do niego odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 36-38 k.p.a. Mając na względzie to odesłanie uznał, że normą wskazującą organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego pisma jest regulacja zawarta w art. 37 § 1 k.p.a., a poprzez ten przepis także art. 17 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wskazanym powyżej art. 37 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, którego zażalenie dotyczy. W celu ustalenia tego organu należy sięgnąć do uregulowania art. 17 k.p.a. Wskazując na szczegółowe przepisy k.p.a. stwierdził, iż podział na organy administracji publicznej i organy samorządowe nie jest ostry, nie widzi zatem podstaw, aby Prezydent m.st. Warszawy nie mógł być uznany za organ wyższego stopnia w stosunku do organów PZD. Dodatkowo podniósł, iż skoro ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie reguluje obecnie kwestii nadzoru nad działalnością PZD, to zastosowanie ma art. 8 ust. 5 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, który określa organy nadzorujące działalność stowarzyszeń. Kompetencje starosty (Prezydenta m.st. Warszawa) wynikają z powołanego przepisu, a podstawę zastosowania go stanowi art. 7 ust. 2 tej ustawy, na podstawie którego do kwestii nieuregulowanych w szczegółowych ustawach stosuje się przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 4 Ppsa - sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór kompetencyjny zachodzi, gdy następuje rozbieżność stanowisk miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej co do zakresu ich kognicji, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Środowiska a Prezydentem m.st. Warszawa i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Warunkiem rozpoznania sporu kompetencyjnego jest m.in. ostateczne postanowienie oparte o przepis art. 65 § 1 k.p.a. i brak zakończenia sprawy. Minister Środowiska wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. tego rodzaju postanowienie powołał się na przepis art. 237 § 1 k.p.a. Artykuł ten wskazuje maksymalny termin załatwienia skargi. Wynosi on miesiąc i ma charakter instrukcyjny. Na niezałatwienie skargi w terminie służy zażalenie (zgodnie z art. 37 k.p.a.). Na mocy art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 kodeksu. Spór dotyczy załatwienia sprawy mającej za podstawę art. 37 k.p.a. Nie oznacza to jednak rozerwania związku z właściwym trybem rozpoznania żądania S. O. Co prawda pojawiły się wątpliwości czy ma ono oparcie w przepisach Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie doprowadziły one do wskazania innego trybu rozpatrzenia podania. Tymczasem zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zakwalifikowanie pisma będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie do trybu postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a. zatytułowanym Skargi i wnioski, ma ten skutek, że nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Sprawy skargowe nie należą do właściwości sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela utrwalony w tym przedmiocie pogląd judykatury, wyrażony m.in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt II SA 2226/03 (opublikowanym w Zbiorze Informacji Prawnej Lex nr 402387). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie mieszą się one w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 i art. 4 Ppsa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych postanowieniach z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03, z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01, z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt II SAB 213/00, z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn. akt I SA 2668/00, z dnia 18 lutego 1997r., sygn. akt III SAB 1/97, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniach z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SAB/Gl 10/04, z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04. Zatem wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczący takiej skargi jest niedopuszczalny, jako że nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie stanowisko zaprezentował już na gruncie sprawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09 (LEX nr 518257). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 Ppsa, orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.