I OZ 634/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miasta Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SO/Łd 3/10 wymierzające grzywnę w sprawie z wniosku Wojewody Łódzkiego o wymierzenie grzywny Radzie Miasta Z. za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. II SO/Łd 3/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając wniosek Wojewody Łódzkiego wymierzył Radzie Miasta Z. grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności §4 uchwały Rady Miasta Z. z dnia (...) lutego 2008r. Nr (...) . W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Łódzki we wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2010 r. zażądał wymierzenia Radzie Miasta Z. grzywny w wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. wobec nieprzekazania temu Sądowi skargi z dnia 10 kwietnia 2009r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż w dniu 10 kwietnia 2009r. do Rady Miasta Z. wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr (...) Rady Miasta Z. z dnia 29 lutego 2008r. w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Miasta Z. na rzecz najemców, wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Rady Miasta Z. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. skarga ta nie została wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazana do Sądu. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2010r. Wojewoda Łódzki zawarł wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek Rada Miasta Z. wniosła o jego oddalenie. Wyjaśniając przyczyny nieprzekazania skargi z 10 kwietnia 2009 r. do Sądu w terminie Rada podniosła, iż w wyniku przeprowadzonego w październiku 2008 r. referendum został odwołany ze swego stanowiska Z. R. pełniący funkcję Prezydenta Miasta Z. i dopiero w dniach 5 i 19 kwietnia 2009 r. zostały przeprowadzone przedterminowe wybory na stanowisko Prezydenta Miasta Z. . Ponadto w tym samym czasie odbywały się przygotowania do wyborów do Parlamentu Europejskiego. Dodatkowo w Urzędzie Miasta Z. dokonywały się zmiany organizacyjne wiążące się, m.in. z koniecznością przeniesienia niektórych biur Urzędu Miasta do innych budynków. Nadto, w dniu 29 kwietnia 2010 r. została podjęta przez Radę Miasta Z. uchwała nr (...) w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi Wojewody Łódzkiego. W stosunku do pracownika odpowiedzialnego za nieprzekazanie skargi zostały wyciągnięte konsekwencje służbowe oraz przeprowadzono niezbędne szkolenie związane ze stosowaniem przepisów dotyczących rozpatrywania oraz przekazywania do właściwych organów administracji publicznej wszelkich pism, wniosków, odwołań, a także skarg w trybie P.p.s.a. Wpływające do Rady Miasta Z. sprawy są załatwiane w wymaganych przepisami terminach. Nieprzekazanie skargi Wojewody Łódzkiego ma charakter incydentalny, a podjęte w związku z tym działania pozwolą na wyeliminowanie tego typu błędów w przyszłości. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż bezspornie w dniu 10 kwietnia 2009 r. do Rady Miejskiej Z. wpłynęła wskazana na wstępie skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę z dnia 29 lutego 2008r., nr (...) . Ostatnim dniem terminu przekazania skargi do sądu był dzień 11 maja 2009 r., zgodnie z art. 54 §2 P.p.s.a. Tymczasem dopiero na skutek złożonego przez Wojewodę Łódzkiego wniosku o wymierzenie grzywny, w dniu 29 kwietnia 2010r., ponad rok później, Rada Miasta Z. podjęła uchwalę nr (...) w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi Wojewody Łódzkiego. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezsprzecznie taki sposób postępowania był niezgodny z dyspozycją powołanego wyżej art. 54 § 2 P.p.s.a. Tak długi okres zwłoki może mieć istotny wpływ na przysługujące sądowi środki prawne, w wypadku gdyby okazało się, iż zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała narusza prawo. Stosownie bowiem do treści art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazane przyczyny opóźnienia nie stanowią przesłanek usprawiedliwiających ponad roczną zwłokę w przekazaniu sprawy do sądu. Nie są nimi ani przygotowywane w tym czasie przedterminowe wybory Prezydenta Miasta Z. , wybory do Parlamentu Europejskiego oraz istotne zmiany organizacyjne związane z funkcjonowaniem Urzędu Miasta Z. . Żadna z tych okoliczności nie zasługuje na akceptację jako usprawiedliwienie bezczynności organu w przekazaniu dokumentacji do sądu. Rolą organu administracji jest taka organizacja działania, aby zdarzenia nietypowe, niespodziewane, nie paraliżowały toku jej pracy, zwłaszcza, gdy wiązałoby się to z ujemnymi skutkami dla obywateli czy innych organów. Zważywszy na okres, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej złożenia przez organ, nie jest też usprawiedliwieniem fakt, iż w dacie orzekania przez są skarga już wpłynęła. W zażaleniu na powyższe postanowienie Rada Miasta Z. podniosła, iż niewypełnienie ciążącego na niej obowiązku przekazania skarg było incydentalne i jednostkowe. Rada niezwłocznie po uzyskaniu informacji o swoim zaniedbaniu podjęła wszelkie działania, które doprowadziły do przekazania przedmiotowej skargi do Sądu. Przewodniczący Rady poinformował o tym fakcie Prezydenta Miasta, który w stosunku do pracowników odpowiedzialnych za załatwianie takiego rodzaju spraw wyciągnął konsekwencje służbowe. Ponadto zgodnie z postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 r. (sygn. akt III SO/Łd 10/09) przepis art. 55 §1 P.p.s.a. ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, a funkcja represyjna nie jest uzasadniona. Sąd w orzeczeniu podał, że skoro obowiązek określony w art. 54 §2 P.p.s.a. choć po terminie ale został wykonany, to nałożenia grzywny należy uznać za zbędne. Taka sytuacja natomiast zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem Rada przekazała skargę do Sądu pierwszej instancji, a jednocześnie podała, co miało wpływ na uchybienie terminowi do wymierzenia organowi grzywny i kwestia to została pozostawiona do uznania Sądu, który powinien odstąpić od wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. Organ ten natomiast przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Rady Miasta Z. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga została przez Wojewodę Łódzkiego wniesiona do organu w dniu 10 kwietnia 2009 r., natomiast organ ten podjął uchwałę w przedmiocie przekazania przedmiotowej skargi Sądowi pierwszej instancji dopiero w dniu 29 kwietnia 2010 r. a więc z ponad rocznym uchybieniem 30 dniowego terminu ustanowionego w art. 54 §2 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga ta powinna wpłynąć do Sądu pierwszej instancji najpóźniej w dniu 11 maja 2009 r. Odnosząc się do powołanego w zażaleniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi należy podkreślić, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcję represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem, co powoduje, że wniesione zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Również wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Warto podkreślić, iż górna granica grzywny w niniejszej sprawie stanowiła dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2009 r., natomiast Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę w wysokości oscylującej wokół jednego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2009 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.