II OSK 2475/10

Dnia 11 stycznia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 roku sygn. akt VII SA/Wa 303/10 w sprawie ze skargi A.W. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz A.M. pozwolenia na przebudowę garażu na lokal usługowy - warsztat mechaniki pojazdowej, rozbudowę o garaż z częścią socjalną oraz nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. R. (dz. nr ewid. [...] obr. H.). O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego E. i W.W. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili także skarżący. Wniosek ten został załatwiony ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego. Po rozpatrzeniu wniosku E. i W.W., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. W wyniku odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Skargę na powyższą decyzję rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/05, uchylił decyzję organu odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku E. i W.W. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego. Odwołania od wymienionej decyzji, złożone przez E. i W.W., E. i J. B., oraz A. i M.W. rozpatrywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec powyższego Wojewoda Dolnośląski wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., które następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. umorzył. W wyniku odwołania A. i M. W., E. i W.W. oraz E. i J.B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i M.W., E. i W.W. i E. i J.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 370/08 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną przez A. i M.W. oraz E. i W.W. decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. jest niepełna, rozstrzyga bowiem w przedmiocie dwóch wniosków, podczas gdy wszczęcie postępowania spowodowane było wniesieniem trzech wniosków. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. wszczęte na wniosek E. i W.W. Kolejną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. wszczęte na wniosek A. i M.W. Wojewoda wskazał, że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. w dniu [...] czerwca 2005 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. dnia [...] stycznia 2005 r. Od wskazanej decyzji odwołali się skarżący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Po rozpoznaniu skargi na wyżej opisane postanowienie organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt. VII SA/Wa 112/06 oddalił skargę. Powyższe oznacza, że sprawa administracyjna została już załatwiona ostatecznie i nie może być ponownie przedmiotem postępowania. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygniecie pociąga bowiem sankcje nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Sądu I instancji skarżący wskazali, że w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 370/08, Sąd nie odmówił im statusu strony w tym postępowaniu, a tymczasem w zaskarżonej decyzji odbiera im się ponownie przymiot strony postępowania. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda Dolnośląski uznał interes prawny skarżących w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. To z ich wniosku decyzja Starosty G. była badana merytorycznie przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że powodem ostatecznego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był nie fakt braku interesu prawnego po stronie skarżących, a fakt, że z ich wniosku toczyło się postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r., a decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. w tym przedmiocie uzyskała przymiot ostateczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący A. W. i M.W. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez przyjęcie, że decyzja ta "stanowiłaby wady określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz zaniechania odniesienia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze do WSA". Jednocześnie zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności dotyczących uznania ich statusu strony w postępowaniu. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Sąd I instancji odrzucił skargę A. W.. W odpowiedziach na skargę kasacyjną W.W. i E.W. poparli skargę kasacyjną oraz zawarte w niej wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Domniemywać należy, że strona zmierzała do postawienia zarzutu naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć nie zostało to wyraźnie wskazane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodzą, że na różnych etapach postępowania mieli przymiot strony postępowania, mogli zatem oczekiwać rozpoznania argumentów i zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przymiot strony po stronie skarżących czy też jego brak nie był przedmiotem postępowania administracyjnego, nie był też rozważany przez Sąd I instancji, co Sąd ten jednoznacznie potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnicze znaczenie dla umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2005 r. było wcześniejsze rozpoznanie tożsamego wniosku skarżących ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja o umorzeniu postępowania nie kończy merytorycznie postępowania, jest przejawem stwierdzenia, że w sprawie zaszła przesłanka, która takie rozpoznanie uniemożliwia. Organ administracji stwierdzając, że w sprawie zaistniała res iudicata, a więc powaga rzeczy osądzonej polegająca na wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną, zobligowany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem ponownie rozpoznając sprawę naraża się na zarzut nieważności postępowania określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym nie może odnieść się do podnoszonych przez stronę argumentów czy też zarzutów dotyczących istoty sprawy. Z kolei Sąd I instancji zobligowany jest jedynie do oceny, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały przesłanki umorzenia postępowania. Takiej oceny Sąd I instancji dokonał. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się również do wszystkich pozostałych zarzutów skargi, które sprowadzały się do stwierdzenia, że w postępowaniu odmówiono skarżącym statusu strony postępowania. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący zostali uznani za stronę postępowania, a przyczyną umorzenia postępowania było wcześniejsze załatwienie wniosku skarżących ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.