I OZ 598/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 687/10 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi H. J.L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania H.J.L .od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającej, że cześć nieruchomości ziemskiej stanowiącej byłą własność M. P. pn. "Jabłonna", tj. zespół pałacowo – parkowy o pow. 46,56 ha obejmujący działki ewidencyjne nr [...] o pow. 1,04 ha, [...] o pow. 0,25 ha, [...] o pow. 9,14 ha, [...] o pow. 36,13 ha podlega działaniu przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższe decyzja stała się przedmiotem skargi H.J.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 687/10 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. W uzasadnieniu w/w postanowienia podał, że postanowieniem dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz.51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3 poz. 13 ze zm.)?" W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa objęta skargą H.J.L. dotyczy możliwości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w stosunku do zespołu pałacowo - parkowego "Jabłonna", natomiast organ pierwszej instancji jako podstawą rozstrzygnięcia powołał przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że na mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", do czasu podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA, należało zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie. Powyższa postanowienie stało się przedmiotem zażalenia H.J.L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien albo wydać orzeczenie uwzględniające skargę albo samodzielnie wystąpić z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawnego przedstawionego postanowieniem tego Sądu z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, nie jest niezbędne do orzekania w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na wstępie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ocena czy skierowanie w przez skład orzekający w innej sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład poszerzony sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego daję podstawę do zastosowania art. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a, nie jest jednolita. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II FZ 746/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przyjął, że przedłożenie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozpoznania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nie stanowi dla wojewódzkiego sądu administracyjnego podstawy do zawieszenia postępowania, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (podobnie: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. II FPS 4/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei, w uzasadnieniu stanowiska odmiennego akcentuje się, iż zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o w/w przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreśla się, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 K.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę do zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosowanej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2. Warszawa 2006, str. 281 – 282). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Przy czym, w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, s. 302 -303). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy należy, przypomnieć, że w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt I OSK 176/10 powziął wątpliwości do zasadności stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10 poz. 51 ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm.). i postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz.51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3 poz. 13 ze zm.)?". W związku z powyższym, skoro w przedmiotowej sprawie podstawę prawną decyzji organu pierwszej stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie w/w zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania sadowoadministracyjnego w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zasadniczym argumentem, który przemawia za celowością zawieszenia postępowania w niniejszego sprawie, jest faktyczny dualizm wykładni powołanych powyżej przepisów. Dualizm ten będący następstwem rozbieżności stanowisk zawartych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 oraz postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08, nie odpowiada bowiem zasadzie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast akceptacja takiego stanu rzeczy, zwłaszcza wobec znacznej ilości wniosków o "wyłączenie" spod działania przepisów o reformie rolnej, składanych do organów administracji, prowadziłaby do całkowitej dezorientacji zarówno organów jak i stron, co do wyboru drogi postępowania w tych sprawach. Mając na uwadze, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze wskazanego powyżej zagadnienia prawnego, zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należy uznać w tym wypadku za zasadne. Ubocznie należy natomiast zauważyć, iż stosownie do treści art. 187 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. A zatem Sąd pierwszej instancji nie jest upoważniony do wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.