II SA/Ke 252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję nr [...] Starosty W. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr BTS 55235 W., na działce nr 573/11, położonej w miejscowości C., gmina W.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16.11.2009r. A. sp. z o.o. w W. domagała się wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr BTS 55235 W., na działce nr 573/11 położonej w miejscowości C., gmina W., przedstawiając wymagane załączniki. Przedmiotową inwestycję tworzą następujące obiekty: wieża Pfleiderer, kontener na fundamencie żelbetowym, droga dojazdowa oraz ogrodzenie. Decyzją z dnia 3.02.2010r. Starosta W., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził w/w projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o., pozwolenia na budowę w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i P.C., właściciele sąsiednich działek o nr ewid. 574/11, 574/6, 574/4 wskazali, że nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak zachowania w niniejszej sprawie wymaganych prawem odległości. Ponadto Starosta W. niewłaściwie określił w decyzji kategorię przedmiotowej stacji jako obiekt kategorii VIII. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 30.03.2010r. Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wskazał, iż dla terenu, na którym zaplanowano realizację w/w inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy W., przyjęty uchwałą Nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we W. z dnia 28.04.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego nr 256, poz. 2952) ze zmianą podjętą uchwałą Nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we W. z dnia 13.09.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego nr 256, poz. 2953). Zgodnie z zapisami powołanego planu działka o nr 573/11 położona w C. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZDL - tereny leśne - planowane, a stosownie do ustaleń szczegółowych zawartych w rozdziale III § 15 planu podstawowa funkcja terenu ZDL to teren leśny. Natomiast dopuszczalne zagospodarowanie terenu stanowią: tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej, ciągi piesze i ścieżki rowerowe, elementy infrastruktury technicznej. Na terenie tym obowiązuje zakaz budowy obiektów kubaturowych z wyłączeniem tymczasowych obiektów budowlanych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Z kolei zgodnie z definicją obiektów kubaturowych (§ 2 pkt 11 planu) są to wszelkie budynki oraz budowle nie będące obiektami liniowymi, zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu. Mając na uwadze treść art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, iż projektowana wieża – z racji swoich wymiarów i funkcji – jest wolno stojącym masztem antenowym, a zatem obiektem kubaturowym w rozumieniu ustaleń przedmiotowego planu. Z tego też względu nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, który przedmiotową stację zaliczył do "elementów infrastruktury technicznej" i zezwolił na wybudowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie oznaczonym symbolem ZDL. Z treści § 11 planu wynika bowiem, że pod pojęciem infrastruktury technicznej należy rozumieć sieci – napowietrzne oraz podziemne. Jednocześnie w § 11 ust. 5 planu zawarto ustalenie, że nowe elementy infrastruktury technicznej, obsługującej obszary zewnętrzne należy lokalizować w terenach oznaczonych symbolami: KDG, KDZ, KDL, KDD - czyli w drogach. Z kolei wykładnia celowościowa ustaleń § 11 i 15 planu wskazuje jednoznacznie, że tereny ZDL mają pozostać niezabudowane. Wojewoda stwierdził także, iż podjęcie czynności zmierzających do usunięcia stwierdzonej wyżej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3, nie doprowadzi do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora, ponieważ zmiana lokalizacji przedmiotowej inwestycji wiąże się za zmianą wszystkich dokumentów. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że: 1. w aktach sprawy brak jest zgody Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na dysponowanie działką nr 15/7 na cele drogi dojazdowej, 2. przedmiotowy obiekt budowlany ma kategorię XXIX i w związku z tym przed przystąpieniem do użytkowania Inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, 3. rozdzielnik zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowy, ponieważ decyzja ta została skierowana do inwestora oraz jego pełnomocnika, zaś osoby uznane za strony postępowania otrzymały przedmiotową decyzję jedynie do wiadomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. sp. z o.o. w W. zarzuciła decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z uchwałą nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we W. z dnia 28 kwietnia 2006r. oraz uchwałą nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we W. z dnia 13 września 2006r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie analizy charakteru inwestycji. W opinii skarżącej spółki sporną inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w postanowieniach planu miejscowego, co w konsekwencji winno skutkować dopuszczalnością inwestycji. Natomiast przyjęcie przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zakaz budowy obiektów kubaturowych jest nieprawidłowe. Pojęcie "obiekt kubaturowy" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w Prawie budowlanym ani w kodeksie cywilnym. Z kolei biorąc pod uwagę dostępne definicje "obiektu budowlanego" oraz "kubatury" należy uznać, że "obiekt kubaturowy" to obiekt, którego przestrzeń (pojemność) liczona jest w m³. Prowadzi to do wniosku, iż za obiekty kubaturowe należy uznać wszelkiego typu budynki. Tym samym obiektami kubaturowymi nie mogą być budowle (np. drogi, mosty, sieci techniczne, linie kolejowe etc) ani obiekty małej architektury w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane – a w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej. Strona skarżąca przedstawiła jednocześnie pogląd, iż skoro inwestor nie dopuścił się nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a spełnione są wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane to brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.05.2009r., sygn. akt: II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442). Jednocześnie przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia (wyrok WSA w W. z dnia 28.04.2005r., sygn. akt: VII SA/Wa 1363/04, LEX nr 169424). W przypadku stwierdzenia naruszeń lub nieprawidłowości organ winien nałożyć na inwestora obowiązek ich usunięcia, a w razie jego niedopełnienia wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA w W. z dnia 2.09.1998r., IV SA 2311/96, LEX nr 43803). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że w sytuacji gdy w skardze zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności kontroli Sądu zostaje poddana ocena zastosowania przez organy przy załatwianiu sprawy przepisów procedury administracyjnej. Zastosowanie się przez organy do zawartych w niej zasad w istotny bowiem sposób rzutuje na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Nie może budzić wątpliwości, że tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić zasadność zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny. Otóż, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego, a następnie jego odniesienia do konkretnej normy prawnej. Prawidłowa realizacja tej zasady w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek oceny, jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy oraz jakimi dowodami okoliczności faktyczne istotne w sprawie mogą być wykazane. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły zadość tym wymogom. Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, ocena tego materiału została dokonana według reguł wskazanych w art. 80 k.p.a., a ustalenia poczynione przez organ znajdują pełne potwierdzenie w aktach administracyjnych. Inwestycja, na budowę której strona skarżąca domaga się wydania pozwolenia, obejmuje: wieżę telefonii komórkowej Pfleiderer, kontener na fundamencie żelbetowym, drogę dojazdową oraz ogrodzenie. Wymaga wskazania, iż przedmiotowe obiekty należy postrzegać jako zintegrowaną funkcjonalnie, służącą do przesyłu sygnału, całość, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) - por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02.07.2009r., III SA/Po 279/09, LEX nr 531615 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.06.2009r., I SA/Kr 460/09, LEX nr 510028. Wskazany przepis stanowi, iż przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej – jak twierdzi strona skarżąca, czy też do obiektów kubaturowych – jak przyjmuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy W. przyjętego uchwałą nr XXVIII/233/2006 Rady Miejskiej we W. z dnia 28.04.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego Nr 256, poz. 2952) ze zmianą podjętą uchwałą Nr XXXI/244/06 Rady Miejskiej we W. z dnia 13.09.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego nr 256, poz. 2953). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym planowano realizację inwestycji, w szczególności dla działki nr 573/11 położonej w C., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy W.. Zgodnie z zapisami powołanego planu (K-I-10) działka o nr 573/11, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZDL - tereny leśne – planowane. Stosownie do ustaleń szczegółowych zawartych w rozdziale III § 15 ust. 1 planu podstawowa funkcja terenu ZDL to teren leśny. Natomiast dopuszczalne zagospodarowanie terenu stanowią: tymczasowe obiekty budowlane przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej, ciągi piesze i ścieżki rowerowe, elementy infrastruktury technicznej (§ 15 ust. 2). W odniesieniu do tych ostatnich plan przewiduje jednakże szereg ograniczeń lokalizacyjnych. Po pierwsze, w zapisach Rozdziału II Ustalenia ogólne podkreślono, iż planowane zagospodarowanie terenu nie wymaga rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1). Po drugie, nowe elementy infrastruktury technicznej obsługujące obszary zewnętrzne należy lokalizować w terenach oznaczonych symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD (§ 11 ust. 5). Jedynie w wyjątkowych przypadkach przepis § 11 ust. 6 dopuszcza sytuowanie liniowych elementów infrastruktury technicznej obsługującej obszary zewnętrzne, z zastrzeżeniem ust. 7, na terenach oznaczonych symbolami ZL, ZDL pod następującymi warunkami: 1) prowadzenia sieci pod ziemią, 2) zachowania istniejącego drzewostanu, 3) zapewnienia dostępności do wybudowanej sieci na wypadek awarii. Po trzecie, wyjątek o jakim mowa w § 11 ust. 7 dotyczy jedynie linii elektroenergetycznych napowietrznych średniego i niskiego napięcia. Stosownie do § 15 ust 4 planu na terenie objętym planowaną inwestycją (symbol ZDL), obowiązuje zakaz budowy obiektów kubaturowych z wyłączeniem tymczasowych obiektów budowlanych przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej. W związku z powyższym ustalenia wymaga, czy przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu " obiektu kubaturowego" w rozumieniu w/w planu. Skoro bowiem przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje organom przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może budzić wątpliwości, iż postanowienia planu determinują treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z definicją obiektów kubaturowych zamieszczoną w § 2 pkt 11 planu, są to wszelkie budynki oraz budowle nie będące obiektami liniowymi, zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu. Z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące maszty antenowe. Taka treść postanowień planu oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oznacza, co słusznie podnosi organ odwoławczy, iż projektowana wieża, z racji swoich wymiarów i funkcji, jest wolno stojącym masztem antenowym, a więc obiektem kubaturowym w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy W.. W konsekwencji powyższego, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego, wskazać trzeba, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy W. nie przewiduje możliwości sytuowania elementów infrastruktury technicznej na terenie objętym sporną inwestycją (symbol ZDL). Jedynym wyjątkiem są liniowe elementy infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 6) oraz linie elektroenergetyczne napowietrzne średniego i niskiego napięcia (§ 11 ust. 7). Analiza § 11 i 15 planu wskazuje, iż tereny ZDL mają pozostać niezabudowane. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, wobec braku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odmowa wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była uprawniona w świetle art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na nieusuwalną sprzeczność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie istniała bowiem możliwość usunięcia tej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.