II OSK 1918/10

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 257/10 w sprawie ze skargi Ł. H. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 257/10, oddalił skargę Ł. H. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Ł. H. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków dla zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę nr [...] w obrębie [...] miasta G. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. S. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu wyjazdu na działkę [...] z działki [...] ul. [...] w G. Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy zjazdu z drogi publicznej - dz. Nr [...] na działkę Nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym i warunkami określonymi przez zarządcę drogi, tj. gminę G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Ł. H. podnosząc między innymi, że ulica [...] jest wąska, jednokierunkowa, a budowa zjazdu ze skarpy sprzeczna jest z pkt 3, 4, 6, 7 i 8 decyzji. Ponadto odwołująca wskazała, że inwestor nie wywiązał się z wcześniejszych zobowiązań, a także przegrał sprawę sądową o zniesienie służebności drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, powołało się na wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., II OSK 1227/06, w którym Sąd wyjaśnił między innymi, że "w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przepisy szczególne regulujące kwestie lokalizacji i parametrów technicznych zjazdu nie mogą być podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie, na podstawie szczególnego unormowania, jakim jest przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do wydania wiążącej decyzji jest zarządca drogi, w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem inne przepisy prawa, poza wymienionymi przepisami dotyczącymi dróg publicznych, nie stoją na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak będzie podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony. " Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny zasadności budowy zjazdu z drogi publicznej, ograniczając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy do wskazania obowiązujących przepisów i zbadania, czy inwestycja nie narusza innych przepisów poza ustawą o drogach publicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że zastrzeżenia co do budowy zjazdu odwołujący winni podnieść w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zezwolenia na budowę zjazdu, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli Ł. H. i M. O. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza interes osób trzecich, jest niezgodna z przepisami oraz zdrowym rozsądkiem, a nadto sprzeczna z ustanowioną służebnością drogową. Zdaniem Ł. H. i M. O. nie ma możliwości budowy żądanego wjazdu i zjazdu, ponieważ droga jest wąska, nieruchomość położona na wysokiej skarpie i gdyby takie wejście powstało skarżący musieliby wchodzić pod górkę. Nadto wjazd stanowiłby zagrożenie w ruchu kołowym i pieszym. Skarżący wskazali także, że zobowiązany do udostępnienia przejścia i przejazdu przez swoją nieruchomość sąsiad, do chwili obecnej nie przywrócił służebności drogowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. Ł. H. stwierdziła, że decyzja organu I instancji, wskazująca na możliwość wykonania zjazdu, jest nieprawidłowa, ponieważ nie uwzględnia realnych warunków, jakie istnieją w terenie, w szczególności istnienia drogi jednokierunkowej. Poza tym w skarpach tych są media, kanalizacja i energia elektryczna. Trudno też zaufać uczestnikom postępowania, że wybudują planowany zjazd. M. O. oświadczył, że wykonanie zjazdu w miejscu wskazanym przez uczestników postępowania jest niemożliwe z uwagi na kąt nachylenia zjazdu i żaden samochód osobowy w tych warunkach nie zjedzie na dół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą. Przepis ten normuje zagospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] lipca 2009 r. określony został rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. Z treści decyzji wynika nadto, że wykonanie zjazdu z publicznej drogi gminnej (ul. [...]) winno być zgodne z warunkami określonymi przez zarządcę drogi – gminę G., a inwestycja nie spowoduje zmian w zakresie infrastruktury. Realizację inwestycji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Na potrzeby decyzji opracowana została analiza warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 i w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz funkcji, cech zabudowy i cech zagospodarowania terenu w zakresie wymagań, o których mowa w art. 54 ustawy. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że wszystkie warunki, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy są spełnione łącznie, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe (analiza stanowi załącznik nr 2 decyzji). Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że wnioskodawca w sprawach dotyczących warunków zabudowy, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 515- 517). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, słusznie wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny zasadności budowy zjazdu z drogi publicznej, ograniczając ustalenia decyzji o warunkach zabudowy do wskazania obowiązujących przepisów i zbadania, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów, poza ustawą o drogach publicznych. Natomiast podniesione przez skarżących zastrzeżenia odnośnie budowy zjazdu nie dotyczą niniejszego postępowania. Ewentualnie mogą bowiem zostać uwzględnione w odrębnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Podobnie kwestie dotyczące naruszenia przez sąsiada skarżących ustanowionej służebności drogowej wykraczają poza zakres przedmiotowej sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Ł. H., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na nie zapewnieniu skarżącej ochrony jej interesów przy zagospodarowaniu terenu objętego zaskarżoną decyzją; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wykonania wyjazdu na działkę nr [...] z działki nr [...] przy ul. [...] w G. w obrębie [...] miasta G., podczas gdy przesłanki te nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. nieuwzględnienie w treści wyroku naruszenia przez organy I i II Instancji art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej; 2. nieuwzględnienie w treści wyroku naruszenia przez organy I i II Instancji art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa; 3. nieuwzględnienie w treści wyroku naruszenia przez organy I i II instancji naruszenia art. 7, 77, oraz 80 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, a następnie w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wskazywali między innymi, że z uwagi na ukształtowanie terenu (stroma skarpa) brak jest możliwości wykonania wyjazdu na działkę nr [...] z działki nr [...] przy ul. [...] w G. zgodnie z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Skarżący podnosili także, że ul. [...] w G. jest jednokierunkowa i wykonanie wyjazdu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy spowodowałoby poważne utrudnienia w ruchu kołowym, a zwłaszcza w ruchu pieszych. Skarżący wskazali także, że załącznik graficzny do decyzji jest nieaktualny. Zdaniem skarżącej inwestycja spowoduje zmiany w zakresie infrastruktury technicznej, a jej przeprowadzenie nie jest możliwe w sposób zapewniający ochronę jej uzasadnionych interesów. Teren inwestycji ma co prawda dostęp do drogi publicznej, ale jak to już wyżej zaznaczono do drogi jednokierunkowej, na której obecny ruch praktycznie uniemożliwia wykonanie inwestycji. Skarżąca wskazuje także, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie skarżącej, organ I i II instancji dokonały rażąco niewłaściwej oceny dowodów. Argumentacja zawarta w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną przez skarżących decyzję organu I instancji, a przywołana następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, iż zastrzeżenia co do budowy zjazdu odwołujący winni podnieść w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zezwolenia na budowę zjazdu oraz w postępowaniu o pozwolenie na budowę budzi obawę czy zarzuty przedstawione przez skarżących w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy były w ogóle przedmiotem rzetelnej analizy tego organu, czy też, jako wyrażone przedwcześnie i nieuzasadnione na etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy - zostały pominięte przez w/w organ przy ocenie zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy w zaskarżonym kształcie, a co niesłusznie uznał za trafne w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Skarżąca wskazała, że nie podziela poglądu, jakoby podjęcie przez nią ochrony jej słusznego interesu w sprawie ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości nie było uzasadnione na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. W jej ocenie bezczynność właśnie na tym etapie procesu inwestycyjnego mogłaby skutkować tym, iż na późniejszym etapie tego procesu - tj. na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę - nie mogłaby by ona w żaden sposób skutecznie zabiegać o uwzględnienie postulatów ochrony jej uzasadnionego interesu w ramach tego postępowania. Już w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ wydający to pozwolenie nie rozpatruje ponownie kwestii ochrony praw osób trzecich w takim zakresie, w jakim była ona rozpatrywana w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Głównym argumentem przemawiającym, w ocenie skarżącej, za postawieniem omawianego zarzutu jest stanowisko, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, w myśl którego zastrzeżenia dotyczące budowy zjazdu winny być podnoszone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zgody na lokalizację zjazdu oraz pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsze stanowisko, kwestionowane przez skarżącą, jest prawidłowe. Mianowicie należy mieć na względzie, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego. Wobec tego w tym postępowaniu, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, bada się wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Skarżąca natomiast domagała się zbadania kwestii bezpieczeństwa ruchu oraz możliwości technicznej zbudowania zjazdu w określonym miejscu, tudzież zgodności z ustanowioną służebnością drogową. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że kwestie podnoszone przez skarżącą nie należą do przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Kwestia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi. To w tym postępowaniu badaniu podlegają zagadnienia związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym oraz istniejącymi warunkami technicznymi. Podobnie zagadnienia ściśle związane z procesem budowlanym badane mogą być w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Samo zaś ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu wjazdu w żaden sposób nie wpływa na istniejącą służebność drogową. Dlatego też brak jest podstaw pozwalających na uwzględnienie zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba zauważyć, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd, jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Zarzucając błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca nie określiła jakie rozumienie przepisu kwestionuje i jakie jego rozumienie uważa za prawidłowe. Dlatego też zarzut błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu nie jest zarzutem stanowiącym usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna, wniesiona w rozpoznawanej sprawie, nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu niezastosowania art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy stwierdzić, że z uwagi na wadliwą konstrukcję niemożliwe jest uznanie go za zarzut usprawiedliwiony. Jak wskazano już na wstępie rozważań prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych). Ogólne wskazanie na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie czyni zadość niniejszemu wymogowi, co w konsekwencji czyni zarzut nieweryfikowalnym. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.