I OW 35/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Roman Ciaglewicz (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków Wojewody Zachodniopomorskiego oraz M. S. i R. S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie w przedmiocie rozpoznania odwołania M. S. i R. S., od decyzji Prezydenta Miasta Świnoujścia nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości położonej w Świnoujściu przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej postanawia: wskazać Wojewodę Zachodniopomorskiego jako organ właściwy do rozpoznania odwołania UZASADNIENIE. Decyzją Nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Prezydent Miasta Świnoujścia, na podstawie art. 12 ust.4 i 5 oraz art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.), ustalił na rzecz M. i R. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w Świnoujściu, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], o powierzchni 125 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz za utratę składników majątkowych na przedmiotowej działce, która z dniem [...] listopada 2008 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Świnoujścia, jako grunt zajęty pod drogę lokalną, należącą do kategorii dróg powiatowych. M. i R. S. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Zakwestionowali wysokość odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przekazało odwołanie do Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Kolegium powołało się na przepisy art. 65 § 1 i art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 12 ust.4a w związku z art. 11g ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Wskazało, że zgodnie z art. 12 ust.4a w/w ustawy, organem kompetentnym do ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem takim był Prezydent Miasta Świnoujścia, realizujący uprawnienia starosty (art. 11a ust.1 ustawy). Kolegium argumentowało, że skoro w myśl art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami – do której odsyła art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda, to w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia środków odwoławczych jest Wojewoda Zachodniopomorski. Wojewoda Zachodniopomorski, powołując się na przepisy art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przekazania odwołania M. i R. S. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 134 w związku z art. 144, 127 § 3 i art. 28 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie, poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jako organu właściwego do wydania decyzji, jako organu drugiej instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej Nr [...] o pow. 0,0125 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] m. Świnoujście, stanowiącej własność M. i R. S., przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej. Przytaczając treść art. 17 pkt 1 K.p.a., stwierdził, że wojewoda będzie organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne wyraźnie tak stanowią. Jego zdaniem, art. 12 ust.4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera wyraźnego wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty ustalającej wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości pod drogę gminną lub powiatową, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji starosty zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie art. 11g ust.1 pkt 1. Według Wojewody, ustawodawca nie zdefiniował, czy starosta wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej. Wyraźnej kompetencji wojewody nie da się wywieść z art. 23 omawianej ustawy, który odsyła, w sprawach nieuregulowanych, do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle bowiem art. 17 pkt 1 K.p.a., wymagającego wyraźnego wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia, regulacja art. 23 nie może stanowić podstawy do ustalenia takiej kompetencji wojewody, z uwagi na jego ogólnikowe brzmienie i uzupełniające znaczenie. Brak jest uzasadnienia, aby zadania starosty w przedmiotowym zakresie można było uznać jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w art. 112 ust.4 oraz art. 129 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od tego Wojewoda zaznaczył, że kwestia wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter wtórny. Skutek rzeczowy w postaci pozbawienia dotychczasowych właścicieli prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tą chwilą mienie przechodzi na własność gminy lub powiatu. Kwestia decyzji wydawanych na podstawie art. 12 ust.4a należy do zadań własnych starosty, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o wskazanie Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Stwierdziło, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydał Prezydent Miasta Świnoujścia wykonujący zadania starosty. Ten sam organ ustalił należne z tego tytułu odszkodowanie. Do rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie jest, zdaniem Kolegium, właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, ale organ administracji rządowej. Kolegium argumentowało, że w następstwie decyzji starosty, wydanej na podstawie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem w którym staje się ona ostateczna, nieruchomość staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tego rodzaju zdarzenie wypełnia definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła także art. 12 ust.5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte są także w art. 18 ust.3 oraz w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że konsekwencją przedstawionego we wniosku stanowiska byłoby przyjęcie innego organu wyższego stopnia, dla starosty ustalającego odszkodowanie w zakresie dróg publicznych, niż w przypadku pozostałych wywłaszczeń. Według Kolegium, sprawy objęte wnioskiem mają charakter zadań z zakresu administracji rządowej. Z art. 129 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozstrzyganie o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości jest co do zasady ustalane przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, powołując się na art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., złożyli także R. S. i M. S. Wnieśli o ustalenie organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, wnioskodawcy stwierdzili, że powstał negatywny spór kompetencyjny, w rozumieniu art. 22 § 2 K.p.a., art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., między Wojewodą Zachodniopomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie. Wniosek został zarejestrowany w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OW 50/10. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o wskazanie Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zauważyło, że w odniesieniu do tej samej sprawy Wojewoda Zachodniopomorski wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Kolegium, nawiązując do odpowiedzi na wniosek złożonej w sprawie z wniosku Wojewody Zachodniopomorskiego, argumentowało, że w następstwie decyzji starosty, wydanej na podstawie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem w którym staje się ona ostateczna, nieruchomość staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tego rodzaju zdarzenie wypełnia definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła także art. 12 ust.5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte są także w art. 18 ust.3 oraz w art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że konsekwencją przedstawionego we wniosku stanowiska byłoby przyjęcie innego organu wyższego stopnia dla starosty ustalającego odszkodowanie w zakresie dróg publicznych, niż w przypadku pozostałych wywłaszczeń. Według Kolegium, sprawy objęte wnioskiem mają charakter zadań z zakresu administracji rządowej. Z art. 129 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozstrzyganie o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości jest co do zasady ustalane przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Na zakończenie Kolegium wskazało orzeczenia sądów administracyjnych, w których nie zakwestionowano właściwości wojewody do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty w przedmiocie odszkodowania. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. zarządzono połączenie spraw o sygn. akt I OW 35/10 oraz I OW 50/10 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I OW 35/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Do sporu doszło w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów o nabywaniu nieruchomości pod drogi. Zgodnie z art. 12 ust.4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust.4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od razu zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie nie było decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Była natomiast wydana, w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą omawianej ustawy – dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz.958) – decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. Na mocy tej decyzji, jak wynikało z art. 12 ust.4, nieruchomości stawały się z mocy prawa, w zależności od kategorii drogi, własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie odjęcia własności nieruchomości decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi pełniła zatem taką samą rolę jak obecnie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust.4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – w obecnym brzmieniu). Ustalenie organu administracji, który powinien być brany pod uwagę jako organ I instancji wskazany w art. 12 ust.4a, jest bezsporne. W poprzednim stanie prawnym, z mocy art. 2 ust.1, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydawał starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Świnoujścia ). Tak samo, po noweli z dnia 25 lipca 2008 r., z mocy art. 11a ust.1, starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organem wyższego stopnia dla organu, który wydał decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej będzie taki sam organ, jak organ wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzeczywiście, jak zgodnie twierdzą organy pozostające w sporze, ten organ wyższego stopnia nie jest w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazany wprost. Wskazanie zawarte w art. 11g ust.1 pkt 1 tej ustawy dotyczy wprost jedynie organu wyższego stopnia do którego służy odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analizę stanu prawnego pozwalającego na ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydanej w oparciu o art. 12 ust.4a ustawy drogowej rozpocząć należy od przepisu art. 17 pkt 1 K.p.a. Według tego przepisu, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba ze ustawy szczególne stanowią inaczej. Warto podkreślić, że od 1 stycznia 1999 r., w związku ze zmianą dokonaną przepisem art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz.1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 574290). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest zatem możliwe jedynie w oparciu o ustalenie, czy sprawa należy do zadań własnych powiatu, czy też jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Kwestia ta, nieistotna z punktu widzenia zasady sformułowanej w art. 17 pkt 1 K.p.a., może natomiast być istotna w świetle uregulowań ustaw szczególnych – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Dostrzegając wynikające z art. 17 pkt 1 K.p.a. domniemanie kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, stwierdzić przyjdzie, iż domniemanie to jest wyłączone, gdy ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie wchodzi w grę ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.). Jak już wyżej zauważono, ustawa ta nie zawiera przepisu bezpośrednio regulującego właściwość instancyjną w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi – to znaczy, nie ma przepisu wprost wskazującego organ odwoławczy. Pozostaje, w tej sytuacji, rozważyć, czy z mocy odesłań zawartych w omawianej ustawie drogowej z dnia 10 kwietnia 2003 r., kwestię właściwości organu odwoławczego można rozstrzygnąć w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), która w art. 9a wskazuje wojewodę, jako organ wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Odnosząc się do tych odesłań, odnotować należy, że zagadnienia rozważanej właściwości nie rozstrzyga art. 12 ust.5 ustawy drogowej. Przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Może on być elementem wykładni wyprowadzającej właściwość organu, nie zawiera natomiast normy prawnej expressis verbis odsyłającej do przepisu wprost wskazującego właściwość organu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 118). O braku bezpośredniości, wymaganej przepisem art. 17 pkt 1 K.p.a., świadczy dyspozycja o "odpowiednim stosowaniu". W dodatku chodzi o stosowanie "przepisów o gospodarce nieruchomościami", a nie "przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami". Nie są to określenia tożsame i za takie nie są uznawane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 12 ust.5 oraz art. 23). Wreszcie, co chyba najistotniejsze, pojęcia "ustalenie wysokości i wypłacenie odszkodowania" dotyczą przesłanek materialnych i procedury ustalenia wysokości odszkodowania, a nie kwestii właściwości organu wydającego decyzję w tym przedmiocie.. Wobec wyraźnego zakresu przedmiotowego odesłania zawartego w art. 18 ust.3 ustawy drogowej, odnoszącego się do waloryzacji odszkodowania, przepis ten nie jest normą wskazującą na właściwość organu odwoławczego. Za taka normę może być natomiast uznany przepis art. 23 ustawy drogowej. Stanowi on, że w sprawach nieregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie jest wyraźne: wskazuje na ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz upoważnia do stosowania jej przepisów, nie zaś "odpowiedniego stosowania". Przepis art. 23 odsyła do norm ustawy o gospodarce nieruchomościami w "sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale". W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. regulowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi. Nabywanie to polega na odjęciu prawa własności nieruchomości (art. 12 ust.4), a więc jest postacią wywłaszczenia nieruchomości. Sprawy nieuregulowane, o których mowa w art. 23, to sprawy nieuregulowane w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 23, odwołując się do norm ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi wywłaszczenie nieruchomości, potwierdza, że ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości", Wyd. LexisNexis 2004, s. 26). Skoro z przepisu art. 11a ustawy drogowej nie wynika, w jakim charakterze działa starosta wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to skorzystać należy w tej mierze z regulacji art. 112 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tak więc decyzję o zezwoleniu, przewidzianą w art. 11a ust.1, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ten sam organ wskazany jest jako organ wydający decyzję ustalającą wysokość odszkodowania (art. 12 ust.4a ustawy drogowej). Oznacza to, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (patrz: Tadeusz Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej – aspekty proceduralne", Przegląd Prawa Publicznego 2009/11/s. 13-14). Z mocy zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Organem wyższego stopnia, do którego służy odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanej na podstawie art. 12 ust.4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) jest wojewoda. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami artykułowanymi w piśmiennictwie (por. T. Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (...), s. 10; Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 217-218). Takie samo stanowisko wyrażone zostało w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OW 17/10, niepublikowane, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Do podobnego rezultatu prowadzi także próba odczytania treści art. 12 ust.4a ustawy drogowej w związku z art. 11a ust.1 i art. 11g ust.1 pkt 1 tej ustawy w kontekście reformatoryjnego modelu orzekania sformułowanego w art. 138 K.p.a. W razie wniesienia odwołania od decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wojewoda ponownie rozstrzyga sprawę. W takiej sytuacji wojewoda może stać się organem wydającym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzecz jasna, również w toku rozstrzygania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wojewoda może wystąpić jedynie w roli organu odwoławczego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.