VII SA/Wa 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 108/09, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z. pozwolenia na rozbudowę oraz adaptację na cele mieszkalne budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G., gm. C. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sposób rażący narusza przepisy zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z projektem budynku, istniejąca część budynku ścianą bez otworów usytuowana jest wzdłuż granicy z działką nr [...], w odległości ok. 1,0 m. Na planie zagospodarowania działki odległość ta nie została naniesiona. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2005 r. ustalono, że odległość ściany budynku od granicy działki nr [...] wynosi 1,0 – 1,1 m. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, iż z projektu nie wynika, czy została nadbudowana ściana zachodnia (bez otworów) istniejącej części budynku, ale została zaprojektowana konstrukcja więźby dachowej, która pokrywa cały budynek, tzn. część istniejącą i projektowaną. Dach nad budynkiem został zaprojektowany z okapem wysuniętym poza zewnętrzną krawędź ściany, co jest sprzeczne z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 3, 6 i 7 odległości od granicy działki o więcej niż 0,5 m. Okap znajduje się w odległości 30 cm od granicy działki nr [...], zatem wody opadowe i śnieg będą zakłócały wykonywanie prawa własności tej działki. Ponadto organ podał, iż w połaci dachowej skierowanej na działkę sąsiednią zostało zaprojektowane okno przy krawędzi wewnętrznej ściany, w odległości min. 1,38 m, max. 1,48 m od najbliżej położonej krawędzi okna od granicy działki. Takie usytuowanie okna jest sprzeczne z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym odległość ta nie może być mniejsza niż 4,0 m. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania J. Z. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w części dotyczącej okna w połaci dachowej oraz okapu, w pozostałej części uchylił powyższą decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że projektowane w połaci dachowej okno narusza przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację okapu, który pomniejsza odległość rozbudowywanego budynku od granicy działki inwestycyjnej o 0,70 m. Okap zaprojektowano wzdłuż całej długości zachodniej elewacji rozbudowywanego budynku. Takie rozwiązanie narusza § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu II instancji, z uwagi na powyższe naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kontrolowana decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przepis ten jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Zdaniem organu odwoławczego, skutki uchybień są szczególnie poważne, gdyż realizacja okapu dachowego w pobliżu granicy sąsiedniej działki może powodować spływanie wód opadowych na nieruchomość sąsiednią, co przy obfitych opadach lub w okresie roztopów śniegu skutkować może jej zalaniem. Stanowi to ograniczenie w zakresie możliwości użytkowania i zagospodarowania nieruchomości. Ograniczone zostają zatem uprawnienia przysługujące użytkownikom nieruchomości oraz prawo własności, które jako najszersze prawo podmiotowe, mające normatywne źródło w przepisach ustawy zasadniczej, może być ograniczone jedynie w przypadkach wyjątkowych, gdy jest to uzasadnione szczególnie istotnymi wartościami. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł innych uchybień przepisów prawa. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby kontrolowaną decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Podał, iż decyzja ta nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie organu, decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie zawiera również wady, powodującej nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. Z., zarzucając: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego decyzja narusza prawo w sposób rażący w odniesieniu do usytuowania okna w połaci dachowej, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia poglądu, iż usytuowanie okapu ogranicza prawa właściciela sąsiedniej działki. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm./, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, poz. 1270 z póź. zm.). W niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2003r. Nr [...] w części dotyczącej okna w połaci dachowej oraz okapu, w pozostałej części uchylająca zaskarżoną decyzję oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. /w/wym./. Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do konieczności stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] we wskazanym wyżej zakresie. Należy podkreślić, że kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i § 12 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ II instancji trafnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 c - Prawa budowlanego stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast przepisy techniczno budowlane są normami bezwzględnie obowiązującymi i muszą być ściśle stosowane, a odstępstwo od nich możliwe jest jedynie w określonych przez prawo przypadkach. Odległości jakie muszą być zachowane zostały bowiem wyważone i przesądzone przez samego ustawodawcę, a zatem nie mogą być zmieniane samodzielnie. Przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w dacie wydawania kwestionowanej decyzji miał następujące brzmienie: - ust. 4 - odległość, mierzona w poziomie, od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej do granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m. - ust. 5 - okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 3, 6 i 7 odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast takie elementy jak balkony, galerie, werandy, tarasy lub schody zewnętrzne – o więcej niż 1 m. Zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany przewidywał okno z połaci dachowej skierowanej na działkę sąsiednią. Okno zostało zaprojektowane tuż przy krawędzi wewnętrznej ściany tj. w odległości minimum 1,38 m, maksimum 1,48 najbliżej położonej krawędzi okna od granicy działki. Natomiast dach nad budynkiem został zaprojektowany z okapem o długości krokiew 0,7 m wypuszczonych poza zewnętrzną krawędź ściany. Tak więc okap będzie znajdował się w odległości 30 cm od granicy działki nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że tak zaprojektowane okno i okap ewidentnie narusza cytowany wyżej § 12 ust. 4 i 5 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że takie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami § 12 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy uznać za rażące naruszenie, bowiem skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne. Realizacje okapu dachowego tak blisko granicy działki (30 cm) jak ma to miejsce w niniejszej sprawie skutkuje spływaniem wód opadowych, zsuwanie się śniegu na nieruchomość sąsiednią, co przy obfitych opadach lub w okresie roztopów śniegu powoduje jej zalanie. Fakt ten potwierdzili również na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. /k. 28, 29/ właściciele działki nr [...] M. i S. Z. wyjaśniając, iż osuwający się z dachu budynku skarżącej śnieg ostatniej zimy uszkodził im ogrodzenie, a wszystkie wody opadowe mimo prawidłowego orynnowania budynku przy obfitych opadach znajdują się na ich posesji. Bezspornie zdaniem sądu tak zaprojektowane okno i okap stanowi poważne ograniczenie w zakresie możliwości użytkowania i zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Ograniczone zostały prawa właścicieli do zagospodarowania ich działki uniemożliwiając im sytuowanie budynku w sposób zgodny z warunkami technicznymi. Taki stan rzeczy jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi odnośnie naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia poglądu, że usytuowanie okapu i okna ogranicza prawa właściciela sąsiedniej działki gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skarżącej decyzji /k.3/ w sposób dokładny i wnikliwy przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii. Nie znajduje również potwierdzenia główny zarzut skargi – naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1457/07. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1457/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu I instancji, który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...], która stwierdzała nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2003r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdził, że nie może się ostać w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę z powołaniem się na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego, bez szczegółowego wyjaśnienia i omówienia, z jakiej przyczyny uznaje się to naruszenie za rażące. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w części dotyczącej okna w połaci dachowej oraz okapu, a w pozostałej części uchylając zaskarżoną decyzję i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] grudnia 2003r. szczegółowo wyjaśnił i omówił dlaczego uznał naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 c prawa budowlanego za rażące. Nie odpowiada prawdzie uwaga zawarta w uzasadnieniu skargi /k. 3 i 4/, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2009r. /Dz. U. Nr 56, poz. 461/ zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 dopuszczona jest mniejsza odległość od sąsiedniego budynku niż poprzednio wg obowiązujących przepisów gdyż § 12 ust. 7 również dopuszczał sytuowane budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m pod pewnymi warunkami. Natomiast bezsporne jest, że wskazane przez pełnomocnika skarżącej nowe rozporządzenie w/w w § 12 ust. 5 stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu (...), 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Oznacza to, że wskazane odległości pozostały nadal rygorystyczne i bezwzględnie obowiązujące, co zgodzić się należy z autorem skargi są pewną wytyczną w zakresie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oświadczenie wykonawcy złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie /k.27/ nic do sprawy nie wnosi, a jedynie stwierdza, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] w G. został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym autorstwa architekta M. B. zatwierdzonym prawomocną decyzją Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa we wskazanym wyżej zakresie, bowiem w sposób rażący i oczywisty narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane, w związku z przepisami § 12 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w wyroku.