I OW 47/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Roman Ciaglewicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewoda Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 16 listopada 1959 r., R.1.U-Vg/161/59 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi B. oznaczonych w orzeczeniu Lwh [...] postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 22 § 2 Kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 Kpa oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Łosie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 16 listopada 1959 r. znak: R.1.U-Vg/161/59 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi Blechnarka, oznaczonych w orzeczeniu Lwh 205 (własność F. S. ), Lwh 156 (własność F. S. ) oraz Lwh 186 (własność J. (W. ) S. ). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 13 stycznia 2010 r. Skarb Państwa -Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie, reprezentowane przez pełnomocnika J.B., złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 16 listopada 1959 r. znak: R.l.U-Vg/161/59 w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi Blechnarka, oznaczonych w orzeczeniu Lwh 205 (własność F. S. ), Lwh 156 (własność F. S. ) oraz Lwh 186 (własność J. (W. ) S. ). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, w oparciu o art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie jest właściwe w sprawie rozpoznania powyższego wniosku i przekazało sprawę Wojewodzie Małopolskiemu, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało się na art. 150 § 1 Kpa, według którego organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji oraz na interpretację tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd j Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, według którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 Kpa na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Wojewoda Małopolski nie podziela poglądu przedstawionego przez Kolegium, w wyniku którego wskazano go jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Przede wszystkim należy wskazać, że wystąpienie z powyższą argumentacją może ewentualnie znaleźć uzasadnienie w przypadku dokonania przez ustawodawcę zmiany właściwości rzeczowej organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Tymczasem zmianę właściwości rzeczowej organu właściwego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wprowadzono w wyniku pojawienia się nowej linii orzeczniczej w tym zakresie. Jak przyznaje Kolegium: "dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności". Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty normatywne nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powyższego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych, ani prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Do połowy 2005 r. w przedmiotowych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Zmiana nastąpiła na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05 w której przedstawił on argumentację, w wyniku której jako organy właściwe do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Orzecznictwo sądów utrwaliło ten pogląd. Jednakże linia orzecznicza ponownie uległa zmianie, na co wskazuje argumentacja przedstawiona w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 9/08, gdzie orzeczono, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach nie jest organ administracji samorządowej, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei argumentacja Sądu w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 doprowadziła go do wniosku, że reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków nie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Wojewoda. Sąd, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy odniósł się do najnowszej regulacji, a mianowicie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ponadto w świetle art. 150 § 1 Kpa, należy odpowiedzieć na pytanie, który organ - z punktu widzenia obecnej struktury administracji publicznej - należy uznać za "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". Rozważania te mają tutaj uzasadnienie jednak tylko wtedy, jeśli przyjmie się, że zmiany organu właściwego w postępowaniu zwykłym dokonał ustawodawca, a zmiana ta miała miejsce po wydaniu decyzji, która ma być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa ugruntował się pogląd, zgodnie z którym odróżnia się dwie kategorie sytuacji. Do pierwszej z nich zalicza się te, w których organ, któremu odebrano kompetencje do załatwiania określonego rodzaju spraw w dalszym ciągu istnieje, do drugiej zaś te, w których organ ten uległ całkowitej likwidacji. W pierwszym przypadku uznaje się, że zmiana właściwości rzeczowej nie wpływa na zmianę właściwości organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (pomimo, że w chwili zaskarżenia decyzji, kompetencję do rozpoznawania spraw danego rodzaju przekazano innemu organowi). Natomiast w przypadku drugim taki skutek może mieć miejsce, ponieważ w tego rodzaju sytuacjach za organ, który wydał decyzję w danej sprawie uważa się organ, który na skutek zmiany właściwości przejął kompetencję do załatwiania spraw danego rodzaju. Takie rozróżnienie zostało bardzo silnie podkreślone w uzasadnieniu wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 1717/00) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. (sygn. akt IISA/Gd 517/07). Zarówno więc z uwagi na brak zmiany przepisów prawnych w zakresie ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznawania spraw o stwierdzeniu nieważności orzeczeń nieistniejących już organów administracji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., jak i z uwagi na wątpliwości wobec poglądu zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06, uzasadnione jest przyjęcie, że to Kolegium Samorządowe w Nowym Sączu jest, wbrew swojemu stanowisku, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W złożonej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w pierwszej kolejności wyjaśniło, że kwestia organu właściwego w sprawie będącej przedmiotem niniejszego wniosku oraz w wielu innych sprawach tego typu stanowiła poważny problem organów administracji. Powodem tego jest brak jednoznacznych przepisów, jak również rozbieżne orzecznictwo sądowo-administracyjne w zakresie wskazania organu właściwego do stwierdzania nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59 poz. 318). Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie w/w przepisów. Orzecznictwo w tym zakresie ulegało jednak zmianie. W świetle aktualnego orzecznictwa, organem właściwym do rozstrzygania spraw dot. stwierdzania nieważności orzeczeń PPRN dot. przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - wydanych w trybie w/w przepisów jest Wojewoda. Stanowisko powyższe znalazło między innymi potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku Kolegium podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt. II OSK 1474/06 - które Kolegium przyjęło również za własne - gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wprost, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 kpa. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Stanowisko to, w ocenie Kolegium potwierdza słuszność przekazania wniosku Skarbu Państwa - Nadleśnictwa Łosie w Łosiu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 21 grudnia 2007 r. - Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 p.p.s.a., spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Wojewodą Małopolskim a Samorządowy Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego poprzedzone jest czynnościami wstępnymi związanymi z badaniem dopuszczalności wniosku i kończącymi się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, ONSA i wsa 2008/6/91). Wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy, jak wynika z art. 150 § 1 k.p.a., organu właściwego w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. Właściwość w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest punktem wyjścia do ustalenia właściwości w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie polega na wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania. Według art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Podanie Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie w Łosiu o wznowienie postępowania dotyczy ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości. Wobec tego należy najpierw ustalić organ, który wydał decyzję w postępowaniu nadzorczym. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, które decyzją z dnia 21 grudnia 2007 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 16 listopada 1959 r., znak R.1.U-Vg/161/59, w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi Blechnarka, oznaczonych w orzeczeniu Lwh 205 (własność F. S. ), Lwh 156 (własność F. S. ) oraz Lwh 186 (własność J. (W. ) S. . Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego treści normy zawartej w art. 150 § 1 k.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 k.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 347889). Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego po wydaniu decyzji ostatecznej miała miejsce zmiana przepisów. W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach którego przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Nawiązanie do tej ustawy jest zaś o tyle uzasadnione, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej (dekret ten został uchylony przepisem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych). Wspomniane wyżej wzmocnienie pozycji wojewody następuje w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie także w odniesieniu do przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 7 niniejszej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda (zob. postanowienie NSA dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 574290). Takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. nie wynikało z ustawy o administracji rządowej w województwie, pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało decyzję stanowiącą przedmiot wniosku o wznowienie postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.