II GSK 1045/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 493/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania kontraktu menadżerskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 493/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa Mazura na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [..] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [..] października 2009 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia [..] lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. zwrócił się [..] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym K. M. Dyrektor [..] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [..] października 2009 r., powołując się na art. 107 ust. 5 pkt 16, art. 109 ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 pkt 1 lit. e/ ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. e/ ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e/ ustawy o świadczeniach, wydał decyzję stwierdzającą objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu wykonywania kontraktu menadżerskiego w spółce [..] w okresie od [..] stycznia 1999 r. do [..] grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, kwestionując uznanie kontraktu menadżerskiego za umowę zlecenia. Decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego K. M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [..] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] października 2009 r. stwierdzającą objęcie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania kontraktu menadżerskiego w spółce [..] z siedzibą w R. w okresie od [..] stycznia 1999 r. do [..] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 750 k.c., będący normą o charakterze generalnym, nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów o zleceniu do umów o świadczenie usług. Tej decyzji także nie doręczono płatnikowi składek, tj. [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, że w postępowaniu w kwestii ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego nie brała udziału spółka [..] z siedzibą w R., z którą skarżący zawarł umowę – kontrakt menadżerski. Spółka ta w ocenie Sądu ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż skarżący wykonując umowę o świadczenie usług zawartą z nią podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Po ustaleniu, iż skarżący wykonując kontrakt menadżerski podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu będzie ona płatnikiem składek z tego tytułu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e/ ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 69 ust. 1 omawianej ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, tj. przepisach ustawy o s.u.s. Zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia /.../ składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 omawianej ustawy osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym – w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Zgodnie z art. 87 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu. Zdaniem Sądu z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. W ocenie Sądu okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa jednak na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o świadczeniach staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Zatem obie strony umowy zlecenia, tj. ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Sąd zaakcentował, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy jest przyczyną wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Konkludując Sąd wskazał, że stwierdzenie naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, zobowiązuje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wyrok z 10 czerwca 2010 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w drodze skargi kasacyjnej zaskarżył w całości. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od przeciwnika procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) przepisów art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. Przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e/, 69 ust. 1, 85 ust. 4, i 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i błędnym przyjęciu, że płatnik – zleceniodawca miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zleceniobiorcy, 2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektora [..] Oddziału Wojewódzkiego NFZ było nieuprawnione, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był K. M., którego decyzja dotyczyła oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., na wniosek którego wszczęte zostało postępowanie. Kasator wskazał, że w jego ocenie o ile w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje są wydawane osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, to w postępowaniu przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia, płatnik, w tym przypadku [..] z siedzibą w R. nie jest stroną prowadzonego postępowania. Kasator wywiódł, że o istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Nadto Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio. W ocenie kasatora zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Konkludując kasator wskazał, że jego zdaniem skarżący nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają go wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Nadto kasator zarzucając Sądowi pierwszej instancji pominięcie w wyroku normy art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zaakcentował, że jednoznacznie z nich wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął treść przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżący jako płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia Krzysztofa Mazura obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela i w pełni zgadza się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 951/10, co usprawiedliwia posłużenie się nią w dalszych rozważaniach. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora [..] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [..] października 2009 r., iż K. M. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że spółka [..] z siedzibą w R. jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy w pełni podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik «oblicza» składki na ubezpieczenie zdrowotne, «odprowadza je», wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego płatnika". Trudno bowiem mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne", skoro jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy). Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, iż "tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest przesądzona..." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, skutkuje wydaniem decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek i jako druga strona umowy ma również interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Należy zgodzić się w pełni z Sądem I instancji, że brak udziału strony w postępowaniu (w tym przypadku zleceniodawcy – płatnika składek) bez jej winy jest przyczyną wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro zatem istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy stroną umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający inne usługi menadżerskie (zarządzanie), to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, jeżeli ustalenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie dotyczą jego interesów chronionych również w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c.). W tej sytuacji kiedy wykazano, iż płatnik składek na ubezpieczenie zdrowotne jako strona umowy zlecenia (zleceniodawca) winien brać udział w postępowaniu w niniejszej sprawie, a nie brał udziału bez swojej winy, to stanowiło naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania i zobowiązuje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.