III SA/Lu 81/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010r. sprawy ze skargi K. N. – K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], L. Wojewódzki Komendant Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], odmawiającą przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Pani K. N.-K. pełni służbę w Policji od listopada 2003 r., w tym jako funkcjonariusz w służbie stałej od listopada 2006 r. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 16.07 .2009 r. przeniesienia własności nieruchomości i ustanowienia hipoteki, który był poprzedzony umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 10.07.2009 r. skarżąca wraz z mężem uzyskała dom mieszkalny położony w miejscowości T. K. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. z dniem 1 sierpnia 2009r. skarżąca została przeniesiona z Komendy Miejskiej Policji w B. do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. W dniu 16 listopada 2009 r. skarżąca złożyła do KPP w K. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego położonego w miejscowości T. K. Do wniosku dołączyła kopie: aktu notarialnego oraz odpisu księgi wieczystej. Decyzją [...] listopada 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił przyznania stronie pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel. Rozstrzygnięcie zostało umotywowane niespełnieniem przesłanek uzyskania pomocy finansowej określonych w ustawie o Policji, w związku z faktem, że potrzeby mieszkaniowe strony w dacie rozpatrywania sprawy były już zaspokojone. Od powyższej decyzji K. K. wniosła odwołanie. Przechodząc do prawnej oceny sprawy organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, z późn. zm.) oraz aktów wykonawczych. W szczególności organ wskazał na treść art. 88 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ przytoczył też treść art. 94 ust. 1 ustawy, w świetle którego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie organu odwołująca się w dniu przeniesienia do pełnienia służby w KPP w K. oraz w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, gdyż na podstawie aktu notarialnego z 16 lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom mieszkalny położony w T. K. W związku z tym zdaniem organu odwołująca się nie spełniała pozytywnej przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do zastępczej formy realizacji tego prawa tj. do pomocy finansowej. W myśl przytoczonych przepisów funkcjonariusz Policji w służbie stałej ma prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a w przypadku gdy prawo to nie zostało zrealizowane przysługuje mu zastępcza forma tj. pomoc finansowa. Zatem oceniając uprawnienia policjanta do pomocy finansowej należy ocenić czy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ustawy). W skardze do sądu administracyjnego K. K. podniosła, iż zakup domu jednorodzinnego w T. nastąpił w dniu 16 lipca 2009 r., czyli bezpośrednio przed rozpoczęciem służby w KPP K. Do 1 sierpnia 2009 r., kiedy wraz z mężem pełniła służbę na terenie województwa p., nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego. Jeszcze w B., tj. w czerwcu 2009r., składała wniosek o dofinansowanie na zakup domu jednorodzinnego, przedstawiając umowę przedwstępną, jednakże pracownik finansów KMP B., nie przyjął go twierdząc, że skoro zakup nastąpi na terenie województwa l., to właściwym do przyjęcia wniosku będzie KPP K. Nie została wówczas poinformowana o mogących wyniknąć z tego faktu utrudnieniach. Zaraz po przyjeździe do K. złożyła wniosek o dofinansowanie w KPP K. w dniu 17 sierpnia 2009 r. wraz z aktem notarialnym. Pozostałe wymagane dokumenty złożyła dopiero w listopadzie 2009 r., gdyż wcześniej nie istniała możliwość uzyskania prawomocnego odpisu z księgi wieczystej z Sądu Rejonowego w K. Skarżąca stwierdziła, że poinformowanie KMP B. i KPP K. o planowanym przeniesieniu w odpowiednio wcześniejszym terminie i ze zgodnie obowiązującymi normami, nie powinno wykluczać jej i męża z przyznania wspomnianej pomocy tylko dlatego, że zakupili dom jeszcze w końcowym okresie pełnienia służby w B. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji w L. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ramy sporu prawnego pomiędzy skarżącą a organem zakreślają przepisy ustawy o Policji dotyczące mieszkań funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jest to uzasadnione charakterem zadań funkcjonariuszy, które wymagają z ich strony daleko idącej dyspozycyjności. Lokal, o którym mowa w cytowanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90). Alternatywną, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego, formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Treść art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że obydwa wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej. Mając powyższe na uwadze, w dalszej kolejności należy wskazać na art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który wymienia enumeratywnie negatywne przesłanki, których zaistnienie skutkuje odmową przydzielenia lokalu mieszkalnego policjantowi. Co istotne dla badanej sprawy, jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku, gdy taki dom lub lokal posiada małżonek policjanta (pkt 3). Wskazany wyżej, ścisły związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie prowadzą do następującej konkluzji: choć art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że policjantowi w służbie stałej mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym świadczy cały szereg orzeczeń (dla przykładu: uchwała NSA z 29.03.1999; OPS 1/99; ONSA 1999/3/77; wyrok NSA z 15.06.1999, I SA 1488/98; LEX nr 48587; wyr. NSA z 9.01.2002, I SA 612/01, LEX nr 141222; wyr. WSA w Białymstoku z 24.02.2005, II SA/Bk 712/04, LEX nr 194650; wyr. NSA z 13.09.2006 r., I OSK 1203/05, LEX nr 321175, wyr. NSA z 3.12.2008, I OSK 1881/07, niepubl.). Przedstawione wyżej wnioski wzmacnia także wzgląd na wykładnię celowościową przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji. Z orzecznictwa TK oraz NSA, na bazie omawianych przepisów, wynika, że przewidziana w ustawie pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. przytaczana wyżej uchwała NSA z 29.03.1999 r. oraz wyrok TK z 14.05.2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84). W obecnych warunkach społeczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, iż funkcjonariuszom policji (lub innych służb mundurowych) należą się jakieś szczególne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Byłoby to niezgodne z wymogami sprawiedliwości i równości w stosunku do innych grup zawodowych. Pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Na poparcie tej tezy można przytoczyć fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z 29.04.2009 r. (I OPS 7/08; ONSAiWSA 2009/4/66). Uchwała zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak analogiczność rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane w ocenie badanej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy policji. W uchwale NSA stwierdził m.in.: "Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. (...) Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. (...) Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej." Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że istota argumentacji organu sprowadzała się do twierdzenia, że skarżąca w dniu przeniesienia do pełnienia służby w KPP w K. oraz w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, gdyż na podstawie aktu notarialnego z 16 lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom mieszkalny położony w T. K. W związku z tym skarżąca nie spełniała pozytywnej przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do zastępczej formy realizacji tego prawa tj. do pomocy finansowej. Skarżąca z kolei argumentowała, że zakup domu jednorodzinnego nastąpił w dniu 16 lipca 2009 r., czyli bezpośrednio przed rozpoczęciem służby w KPP K. Wniosek o pomoc złożyła zaraz po przyjeździe do K., w dniu 17 sierpnia 2009 r. W okresie pełnienia służby na terenie województwa p., nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego. Ponadto podnosiła, że jeszcze w czerwcu 2009 r., składała wniosek o dofinansowanie na zakup domu jednorodzinnego, przedstawiając umowę przedwstępną, jednakże pracownik finansów KMP B., nie przyjął go twierdząc, że skoro zakup nastąpi na terenie województwa l., to właściwym do przyjęcia wniosku będzie KPP K. Oceniając stanowiska obydwu stron sporu w świetle obowiązujących przepisów rację należy przyznać organowi. Po pierwsze nie ma wątpliwości, że w dniu składania wniosku o pomoc (17 sierpnia 2009 r.) skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż aktem notarialnym z dnia 16 lipca 2009 r. nabyła wraz z mężem dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej do tej, w której pełni służbę. Jak wskazano wyżej – prawo do pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji aktualizuje się tylko w sytuacji istnienia niezaspokojonych potrzeb w tym zakresie. Z chwilą, kiedy te potrzeby zostają zaspokojone uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej traci rację bytu. Biorąc pod uwagę sytuację innych grup zawodowych, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu nie może być traktowana jako przywilej policjantów, lecz jako instytucja podyktowana interesem służby – sprawnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza. Po drugie argument skarżącej, iż próbowała złożyć wniosek o przyznanie pomocy jeszcze w B., w chwili kiedy jej potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone, mógłby mieć pewne znaczenie dla oceny sprawy, ale tylko w sytuacji, gdyby twierdzenie to było w jakikolwiek sposób udokumentowane. Niestety ani skarżąca nie poparła swojego twierdzenia jakimkolwiek potwierdzeniem złożenia wniosku, ani takiego potwierdzenia nie ma w aktach administracyjnych sprawy. W tym stanie rzeczy, w braku przesłanek do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd skargę oddalił.