II GSK 1013/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 689/10 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz K. J. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 689/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. O. N. J. O. "J." na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i zasądził do Prezesa NFZ na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 109 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym I. D.-P. Wskazał, że I. D.-P. w okresie od [...] września do [...] grudnia 2004 r. wykonywała pracę na podstawie zawartej z K. J. O. N. J. O. "J." umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, nazwanej przez strony "umową o dzieło". Z tytułu wykonywania pracy na podstawie wymienionej umowy I. D.-P. nie została zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że umowa, o której mowa, nie jest umową o dzieło, tylko umową zlecenia. W związku z tym, pani D.-P. powinna być objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że I. D.-P. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od [...] września do [...] grudnia 2004 r. z tytułu wykonywania umowy, co do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) o umowie zlecenia. Po rozpatrzeniu odwołania K. J., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes NFZ umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie, a według niego stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, była I. D.-P. (której decyzja dotyczyła) i Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. (na którego wniosek wszczęto postępowanie). Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, która nie nakładała żadnego obowiązku na stronę. Prezes uznał zatem, że dla oceny, czy K. J. O. N. J. O. "J." jest stroną postępowania istotne znaczenie ma wykazanie, czy wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego. W postępowaniu przed organami NFZ płatnik (w niniejszej sprawie K. J.) nie jest stroną prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wykazał on na czym miało polegać naruszenie jego interesu prawnego, co statuowałoby go jako stronę postępowania. Złożenie odwołania od decyzji przez podmiot, który nie jest stroną czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. J. O. N. J. O. "J." wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę K. J. i stwierdził, że decyzja narusza prawo, więc skarga jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji stanowisko, że skarżący nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego, jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga ustalenia, czy omawianie postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku K. J. Oceniając interes prawny skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym I. D.-P. należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające, czy i jaki status prawny ma skarżący w sprawie dotyczącej ubezpieczenia zdrowotnego I. D.-P. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS – z udziałem płatnika – nie zmienia faktu, iż to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Sąd wskazał, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa jednak na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o świadczeniach staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Obie strony umowy zlecenia, czyli ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że organ z pominięciem uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił brak interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahentki – I. D.-P. Za błędne uznać zatem należało rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania odwoławczego. Formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania Sąd I instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji rozpozna merytorycznie odwołanie K. J. Prezes NFZ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi K. J. O. N. J. O. "J." lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy o świadczeniach poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy NFZ rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) pominięciu przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), 69 ust. 1, 85 ust. 4, 87 ust. 1 i 4 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciem, że skarżący miał interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta, 2) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione, – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że K. J. O. N. J. O. "J." nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają go wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Organ podniósł, że w analogicznych sprawach (sygn. akt VI SA/Wa 2123/09 i VI SA/Wa 2121/09) WSA w W. utrzymał w mocy decyzje Prezesa NFZ o umorzeniu postępowania w odniesieniu do podmiotów nie będących stronami tego postępowania. Zdaniem Prezesa NFZ w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pominął normy art. 109 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach, z których jednoznacznie wynika, że organy NFZ rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. K. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność pozwanego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji pominął treść art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżący - jako płatnik tych składek - ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia I. D.-P. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., że I. D.-P. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, iż skarżący K. J. jako płatnik tych składek będzie zobowiązany – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego: art. 87 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Statusu skarżącego jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w postępowaniu prowadzonym przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia ma bowiem znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "(...) w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona (...)". W tej sytuacji, skoro organ administracji prowadzi postępowanie dotyczące ustalenia treści umowy uznanej następnie za będącą źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, to stroną takiego postępowania administracyjnego jest każda ze stron takiej umowy, bowiem ustalenia organu w tym zakresie dotyczą ich interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (np. umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący (K. J.) – powołując się na okoliczność, że skutkiem prowadzonego postępowania będzie uzyskanie przez niego statusu płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne – wykazał dostatecznie, iż jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sytuacji organ administracji nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako zainicjowanego przez podmiot niebędący stroną. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).